2024年12月30日，中共中央和国务院联合印发《关于深化养老服务改革发展的意见》(中发〔2024〕69号，下称“《意见》”)，首次在中央层面并以最高规格文号对我国养老服务工作作出系统性、总体性、框架性、基础性制度设计，首次提出了健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系，明确了2029年和2035年的分步实施目标，是抢抓2035年左右中国进入重度老龄化社会前战略窗口期的前瞻部署。《意见》立足当前，面向未来，以六部分17条的形式提出了深化我国养老服务改革发展的指导思想、基本原则、主要目标等总体要求，具有现实针对性、举措创新性和政策指导性。为此，我国必须根据积极应对人口老龄化的决策部署，加大资金投入力度，完善金融支持政策，深化养老改革创新，推动养老服务发展取得明显成效。

一、我国深化养老服务改革的现实针对性

我国养老服务体系是指从全社会人群、全生命周期、全要素协同的角度为老年人提供全方位健康服务支持的体系。我国养老服务体系源于国家卫生健康委等8部委在2019年联合印发的《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（国卫老龄发〔2019〕61号），这是我国第一个关于养老服务体系的指导性文件。2021年，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（国发〔2021〕35号，下称《规划》），是“十四五”时期推进国家老龄事业发展和养老服务体系建设的综合性、基础性、指导性文件。由于今年是“十四五”规划收官之年，《意见》的出台为下一步养老服务改革发展提供了根本遵循和行动指南，具有很强的现实针对性。

《意见》是我国严峻养老形势的迫切需要。当前，我国人口老龄化不断加剧，老年人口数量多、规模大，高龄化、失能化、空巢化特点明显，50后、60后新老人养老观念更加多元，养老服务发展不协调不平衡问题逐渐凸显。迫切要求加强顶层设计、制度供给，加快健全养老服务体系，让全体老年人安享幸福晚年，《意见》围绕加快建设符合我国国情的养老服务体系，优化基本养老服务供给，提出一揽子政策举措。

《意见》是实施积极应对人口老龄化国家战略的客观需要。当前和今后一个时期，我国人口老龄化进程加速发展，必须充分利用好2035年前后的重要窗口期，做好更加系统的应对准备。《意见》提出，加强普惠性、基础性、兜底性养老服务，强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，完善老年人床边、身边可感可及的养老服务政策措施，进一步激发养老事业和养老产业发展活力，以便积极应对人口老龄化国家战略实施机制。

《意见》是亿万老年人及其家庭的热切期盼。老年人能有好的养老服务，是老百姓朴实的愿望和对美好生活的向往。深化养老服务改革发展，是让广大老年人安享幸福晚年生活的重要保障。《意见》为广大老年人提供预期更加稳定、服务更加多元、质量更有保证的养老服务，更好满足老年人多层次多样化养老服务需求。把养老等问题解决好，努力让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。

二、我国深化养老服务改革的举措创新性

我国养老服务按照服务方式分为四类：一是健康教育服务，以提升老年人主动健康能力；二是生理、心理的预防保健服务；三是老年医疗卫生服务，包括疾病诊治、康复护理、安宁疗护等；四是失能老年人的照护服务。《意见》针对解决当前养老服务发展堵点、难点、痛点问题和2035年发展目标，从政策层面针对制约养老服务高质量发展的深层次矛盾问题，提出了系列改革创新举措，具有指导性和操作性，主要体现如下。

一是针对养老服务网络不够健全的问题，加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。《意见》聚焦养老服务设施布局不健全、服务碎片化，供需对接不够精准等问题，遵循养老服务重在基层的规律，提出加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。在县（区）范围内，县级养老服务管理平台为信息和资源调度中心，乡镇（街道）区域养老服务中心为服务枢纽，村（社区）级服务设施站点贴近老年人家庭，三级养老服务网络上下贯通、衔接互动、分工科学，养老设施连点成网，为老年人就近就便提供有质量的养老服务。

二是针对居家社区机构三类养老服务不够协调连续问题，贯通协调居家社区机构三类养老服务形态。《意见》提出巩固居家养老基础、强化社区养老依托、优化机构养老专业支撑作用，促进医养结合，补齐农村养老服务短板，加强和改进综合监管等改革举措，推动形成贯通协调的养老服务供给格局。以便发挥市场型三类养老机构的职能作用，推动养老机构专业化服务向居家和社区延伸，为老年人提供全方位需求、全生命周期、全生活场景的服务支持。

三是针对养老服务发展机制不够完善，构建养老服务事业产业发展三方协同机制。《意见》提出发挥养老服务事业发展政府主导作用、养老服务产业发展市场配置资源作用、养老服务社会参与作用，打造有为政府、有效市场、有情社会、有爱家庭协同发力的发展机制。全面放开养老服务市场，持续完善养老服务扶持发展政策，鼓励更多市场主体参与，弘扬尊老敬老、守望相助的中华优秀传统文化，形成社会各方力量参与的社会支持养老服务格局。

四是针对养老服务要素保障不足等问题，完善财政支持相关政策和大力发展养老金融。《意见》提出各地根据经济发展水平和人口老龄化程度，加大对养老服务支持力度。通过地方政府专项债券等资金渠道，支持符合条件的养老服务基础设施建设，积极满足养老服务机构信贷融资需求。加大政府性融资担保、再担保机构对养老服务小微企业贷款担保支持力度。拓展养老服务信托业务，推广包含长期护理责任、健康管理的商业健康保险产品。

三、深化我国养老服务改革的政策建议

深化我国养老服务改革发展是实施积极应对人口老龄化国家战略的迫切要求，是保障和改善民生的重要任务，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定。应当根据《意见》当中管全局、管根本、管方向的重要部署要求，锚定《意见》确定的2029年、2035年改革发展目标，推动将养老服务的重大战略任务、重大改革举措、重大工程项目分步纳入“十五五”“十六五”发展规划，抓住用好积极应对人口老龄化窗口期，确保如期建成适合我国国情的养老服务体系，实现全体老年人享有基本养老服务的目标。为此，提出如下意见建议：

第一，以养老金融为要素促进养老服务。养老金融是指综合运用信贷、保险、债券、股权、理财等金融工具，满足社会成员的多样化养老需求，服务银发经济发展的一系列金融活动总和。应当从养老金管理、银发经济融资与风险管理、养老金融产品和服务及老年群体金融权益保障等方面，发挥养老金融工具的要素扶持功能，重视我国养老服务的资金保障和保值增值，形成中国特色金融和养老事业高质量发展良性循环。

第二，以银发经济为基础保障养老服务。银发经济前景广阔。从需求变化看，老年人群体规模不断上升释放大量老年产品和服务需求，随着消费意愿和消费能力升级，需求结构正在从生存型向发展型转变。深挖和培育银发经济消费潜力，从做好服务上做文章，推动银发经济提质扩容。加快培育一批银发经济龙头企业，推动银发经济逐渐向多元业态发展，提高老龄产品服务品质和适老化水平，促进养老与医疗健康、文化旅游、金融等产业融合。

第三，以老龄产业为方向支撑养老服务。发展老龄产业是扩大和优化养老服务供给的重要支撑。针对我国养老产业发展尚处于起步阶段，经营主体发育不足、相关支持政策有待完善的实际，要积极开发老年生活用品市场，促进养老产业与教育培训、健康、体育、文化、旅游、家政等产业融合发展，拓展养老产业发展空间，加强智慧养老等科技手段应用，完善用地用房保障，强化财税金融支持老龄产业发展，推进养老人才队伍建设。

第四，以养老法规为重点护航养老服务。应对人口老龄化和养老服务牵涉面广，利益关系复杂，必须坚持党委领导、政府主导，完善老龄工作体系，加大制度创新、政策供给、财政投人、工作统筹力度，加快养老服务立法保障体系。要推动写入养老服务法律法规，将适合我国国情的养老服务规律性认识、行之有效的改革举措上升为法律规范。必须把积极老龄观、健康老龄化理念融人经济社会发展全过程，建设老年友好型社会。

作者：

任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（资源库）主任，养老金融课题组组长

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