在圭亚那的土地管理现状下，伐木和采矿活动的林地使用权常有重叠现象。土地使用权的重叠会造成管理不确定性，影响政府和社会各界对可持续森林管理的重视与投入，进而可能加剧森林退化和荒漠化。本文结合热带雨林遥感数据和其他数据集建立面板数据，并使用匹配固定效应模型和双重差分模型来量化评估圭亚那不同种类特许权对森林退化和荒漠化的影响。本文结论指出，不同种类特许权的重叠会导致相互冲突的资源使用策略，加剧森林退化，最终影响可持续性森林管理和气候目标的实现。特许权的明确划分有助于建立清晰的管理职责，有助于实现森林保护与恢复。
一、圭亚那林地管理政策现状
在第16届联合国气候变化大会（COP16）上，森林保护、可持续森林管理、和提升森林碳储量被正式纳入全球气候政策中。减少因森林退化和森林荒漠化带来的碳排放（REDD）也成为减缓全球变暖讨论中的重要议题，各国与森林相关的土地管理政策在此议题中能够产生重要影响。
在各种土地管理政策中，伐木特许权是一种能够影响森林保护和可持续森林管理的主流使用权分配形式。据估计，全球约有4.37亿公顷的天然热带雨林被用于木材生产 (Blaser et al., 2011; FSC International Center, 2021) ，这些用于木材生产的林地通常为国有，政府向个人和公司发放特许权凭证，允许其进入森林伐木。
圭亚那位于南美洲北部，与委内瑞拉、巴西、苏里南接壤，面积21.5万平方公里，人口约81.8万人，其全国约有91%的土地被热带雨林覆盖，年均森林退化率约为0.06%，是典型的“高森林覆盖率、低森林退化率”国家。圭亚那87%的森林为国有，主要形式为国有林地和自然保护区。圭亚那也拥有丰富的矿产资源，主要为金矿、铝土矿、和钻石矿，矿业及相关产业能够为其贡献约12%的国内生产总值。然而，尽管圭亚那森林退化率较低，矿业对森林带来的负面影响仍然难以忽视。
圭亚那政府主要向国有林地的使用者发放两种形式的特许权，分别是由圭亚那林业委员会（GFC）颁发的伐木特许权和圭亚那地理和矿产委员会（GGMC）颁发的采矿特许权，其中，伐木特许权又主要分为两类，分别为以短期采伐为主的国有森林许可（State Forest Permits，SFP）和以长期采伐为主的林木销售协议（Timber Sales Agreement，TSA）（表1）。同时，部分国有林地处于未分配状态，主要集中于圭亚那南部地区 （Singh, 2021）。我们根据对圭亚那森林覆盖情况的观察做出如下推论：长期以来，由于地理条件限制带来的低盗伐率、低人口压力、以及REDD+等国际环保项目的政策激励，处于未分配状态的国有林地几乎不面临森林退化压力；在已颁发伐木特许权的区域，因直接采伐及基础设施和道路建设，森林退化压力有所增加；在已颁发采矿特许权的区域，由于基础设施和道路建设、采矿行为、以及潜在的衍生污染等原因，森林退化和荒漠化压力进一步增加。从图1可以看出，尽管圭亚那总体森林退化率较低，但部分区域仍然面临较大森林退化压力。
表1. 圭亚那主流伐木许可详情
图1. 圭亚那某区域1990年至2020年森林覆盖率情况变化图（左图为1990年，右图为2020年，蓝色区域为河流，深绿色区域为未受破坏的森林，浅绿色和橙色区域为受森林退化和森林荒漠化影响的区域）
在实际运作过程中，伐木特许权和采矿特许权时常出现区域重叠的现象（图2，橙红色区域），在某些区域内，持有两类特许权的个人或公司机构可以同时拥有对该区域的合法使用权，从而带来土地使用权冲突。特许权重叠也可能衍生其他管理问题，如基础设施建设过程粗放、监管水平低、工人培训不到位等，这些因素都有可能带来更高的森林退化风险。
图2. 圭亚那各类林地使用权和所有权分布情况
二、问题及研究方法
在此情景下，本文主要致力于回答三个问题：
1.伐木特许经营权的建立是否有助于减轻森林退化压力？
2.森林退化情况是否与特许经营权的分配面积和时长有关？
3.林业和矿业特许经营权的重叠是否促进了森林退化？
针对这些问题，本文主要对圭亚那的四种林地使用情况进行讨论，分别为：未分配特许权区域、仅分配伐木特许权区域、仅分配采矿特许权区域、伐木与采矿特许权重叠区域（以上区域具体位置分布信息见图2）。使用的数据来自随机选取的80000个数据点（分辨率为30m*30m），包括1990年至2020年间的森林遥感数据，降水及均温数据，各采样点至最近距离的河流、道路、城市、港口的距离数据，圭亚那木材出口价格和国际金价数据，以及圭亚那年度失业率数据等。为尽可能减少其他因素在定量分析中的影响，本文使用有放回的Mahalanobis Distance （MD）评分法对各数据点进行评分和匹配，进而确定各模型中实验组和对照组中实际使用的数据点，各分组中实验组和对照组的数据点情况如下：
表2. 各模型组进行评分匹配后的样本数据点数量
在对数据进行评分和匹配后，本文使用多重逻辑回归模型衡量特许经营权对森林退化的影响。因特许经营权数据中包括签约时间，本文同时得以使用交错双重差分法模型进一步衡量特许权签约时间对森林退化的影响。逻辑回归模型和交错双重差分法模型如下：
三、结果与讨论
通过定量分析，本文发现，相比于未分配特许权的国有林地，森林荒漠化和森林退化程度在有伐木特许权和采矿特许权的区域显著增加。在仅有伐木权的区域，森林荒漠化率上升33.5%，森林退化率上升8.9%；在仅有采矿权的区域，森林荒漠化率上升303%，森林退化率上升45%。特许权重叠区域相比未分配特许权区域，森林荒漠化率和退化率也均有增加，增加幅度分别为156%和19.1%。该结果表明圭亚那国有林地上的任何经营活动对森林均有负面影响。重叠特许权区域的森林荒漠化和退化概率高于仅有伐木特许权的区域，但低于仅有采矿特许权的区域。这一结果证实了重叠的土地分配可能会削弱可持续森林管理的积极性，并加剧森林退化。
双重差分模型结果显示，虽然伐木活动会对森林有显著负面影响，但长期伐木特许权（如协议时长为25年的TSA）比短期特许权（如两年许可证SFP）对森林的影响更小，这表明长期伐木特许权可能更有利于实现可持续性的森林经营管理，从而降低森林退化率。同时，市场和地理因素也会对森林退化程度产生影响，大多数情况下，距城市、河流、和主要道路更近的区域，森林退化程度更高。这一结果可能有几个原因。首先，SFP比TSA更靠近定居点和港口（图3）且更接近主要和次要道路（图4）。因此，土地所有者更容易从SFPs区域采伐和运输木材。其次，由于圭亚那对采伐有严格限制，授权期限较短的特许权所有者可能倾向于在授权期限内达到采伐的上限，以最大化利润。
该研究为热带国家的森林管理提供了有益的政策启示。在部分国家，受监管的伐木活动有助于保护热带森林（(Gaveau et al., 2013; Panlasigui et al., 2018; Tritsch et al., 2020)，而在圭亚那，各种特许权均会加剧森林退化。这表明，在圭亚那，所有类型的生产活动都可能导致森林退化和荒漠化。一方面，本文提供了来自非主流地区的分析结果，因为未分配特许权区域中的森林退化压力较低，所以对该地区的研究呈现出与以往研究不同的结果，反映了圭亚那政府对国有森林资源的保护成效。但即使是在良好监管之下的伐木活动，也会比未分配特许权的国有森林产生更多的森林退化。此外，明确重叠特许权区域的土地分配也很重要，伐木活动旨在保持生产性森林以供木材采伐，而采矿活动则需要清除森林以获取珍贵矿产，这两种活动性质截然不同且不相容。在重叠特许权区域，将伐木和采矿特许权分离，有助于主管部门建立明确的管理职责，并减少实现森林保护和恢复的障碍。
图3. 圭亚那各类伐木特许权区域及港口和城市分布
图4. 圭亚那各类伐木特许权区域及道路分布
原文Overlapping extractive land use rights increases deforestation and forest degradation in managed natural production forests发表于《World Development》第174卷，作者为Bingcai Liu、Anand Roopsind、Brent Sohngen。
点击链接查看英文原文：
linkinghub.elsevier.com/retrieve/pii/S0305750X23002590
参考文献
[1]Blaser, J., Sarre, A., Poore, D., & Johnson, S. (2011).Status of Tropical Forest Management 2010(ITTO Technical Series No 38.). International Tropical Timber Organization.
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[3]https://open.fsc.org/handle/resource/336
[4]Gaveau, D. L. A., Kshatriya, M., Sheil, D., Sloan, S., Molidena, E., Wijaya, A., Wich, S., Ancrenaz, M., Hansen, M., Broich, M., Guariguata, M. R., Pacheco, P., Potapov, P., Turubanova, S., & Meijaard, E. (2013). Reconciling Forest Conservation and Logging in Indonesian Borneo.PLOS ONE,8(8), e69887.
[5]https://doi.org/10.1371/journal.pone.0069887
[6]Panlasigui, S., Rico-Straffon, J., Pfaff, A., Swenson, J., & Loucks, C. (2018). Impacts of certification, uncertified concessions, and protected areas on forest loss in Cameroon, 2000 to 2013.Biological Conservation,227, 160–166.
[7]https://doi.org/10.1016/j.biocon.2018.09.013
[8]Singh, J. (2021, September).Guyana REDD+ Monitoring Reporting & Verification System (MRVS) MRVS Report – Assessment Year 2020.
[9]Guyana Forestry Comission. https://forestry.gov.gy/wp-content/uploads/2021/10/Guyana-MRVS-Assessment-Year-2020-Report-Final-September-2021.pdf
[10]Tritsch, I., Le Velly, G., Mertens, B., Meyfroidt, P., Sannier, C., Makak, J.-S., & Houngbedji, K. (2020). Do forest-management plans and FSC certification help avoid deforestation in the Congo Basin?Ecological Economics,175, 106660.
[11]https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2020.106660
作者：
刘炳材 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
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