7月15日，国家发展改革委、国家能源局发布《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》（简称《行动方案》），围绕“统筹推进存量煤电机组低碳化改造和新上煤电机组低碳化建设”部署具体工作，分别从主要目标、改造和建设方式、改造和建设要求、保障措施、组织实施等几方面提出具体要求，助力加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系。

一是强调低碳化改造，有别于以往要求，本次《行动方案》明确了碳排放水平提升的具体目标。《行动方案》明确提出了到2025年和2027年煤电项目低碳化改造的具体目标，即到2025年，首批煤电低碳化改造建设项目全部开工，转化应用一批煤电低碳发电技术，相关项目度电碳排放较2023年同类煤电机组平均碳排放水平降低20%左右、显著低于现役先进煤电机组碳排放水平；到2027年，煤电低碳发电技术路线进一步拓宽，建造和运行成本显著下降，相关项目度电碳排放较2023年同类煤电机组平均碳排放水平降低50%左右、接近天然气发电机组碳排放水平。与以往政策普遍侧重提高煤电项目能效水平和超低排放水平不同的是，此次政策明确了煤电低碳化改造升级的技术发展要求和所要实现的碳减排具体目标，体现出我国在持续推进清洁煤电生产助力实现能源转型和碳达峰碳中和目标方面的坚定决心。

二是明确技术路线，提出了三大煤电低碳化改造和建设方式。《行动方案》明确提出了煤电低碳化改造和建设的三个主要方式，即生物质掺烧、绿氨掺烧和碳捕集利用与封存（CCUS）。具体来看，生物质掺烧利用生物质燃料替代部分煤炭进行混烧，一方面利用生物质能的灵活性和稳定性实现了多能互补利用，有助于减少对煤炭的依赖，促进能源结构的多样化和低碳化；另一方面，对生物质的高效利用有助于加快处理农林废弃物、生活垃圾以及能源作物，从而进一步助力乡村振兴，同时推动农业农村现代化和绿色低碳循环发展经济体系建设。绿氨掺烧利用由可再生能源富余电力制成的氨气替代一定比例的煤粉进行混烧，并通过控制工程技术抑制火焰内氮氧化物的生成。绿氨掺烧实现了对可再生能源和绿氨的高效利用，并基于绿氨生产过程零排放、高燃烧性能、易液化、易储存等特性实现了在保障电网稳定性的同时降低煤电碳排放水平，也为不具备可再生能源生产优势的地区提供了能源系统低碳转型的替代解决方案。CCUS方法强调运用第二代碳捕集技术（如新型膜分离技术、新型吸附技术、增压富氧燃烧技术等）对燃煤锅炉烟气中的二氧化碳进行捕集，并将捕集到的二氧化碳进行地质利用、化工利用或地质封存。CCUS的应用一方面有助于在确保电力供应稳定的同时，实现煤电近零排放，另一方面，其对源汇匹配的要求能够进一步推动符合二氧化碳利用场景的产业集群和配套二氧化碳运输等基础设施的部署与发展。总体而言，上述三种煤电低碳化改造和建设方式在保障电力安全的同时，也将催生或推动新兴业态的发展。

三是部署保障措施，加大了资金支持和政策支撑力度。《行动方案》提出了四点保障措施，包括加大资金支持力度、强化政策支撑保障、优化电网运行调度和加强技术创新应用，其中加大资金支持力度和强化政策支撑保障均从政府的角度对煤电低碳化改造保障措施进行了相关部署。资金方面，国家层面强调利用超长期特别国债等资金渠道发挥政府投资带动效应，地区层面则强调因地制宜实行合规项目投资补助政策。2024年，我国预计发行20年、30年和50年超长期特别国债共计22期，资金规模达1万亿元，首期中标票面利率分别为2.49%、2.57%、2.53%，投向领域将聚焦加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等方面的重点任务。由此可见，超长期特别国债资金规模大、资金周期长、融资成本低等特点，可对煤电低碳化改造项目提供有利的资金支持。政策方面，《行动方案》对风险分摊机制和融资渠道多元化提出建议。从风险分摊机制来看，可加大对由政府、企业、用户三方共担的风险分摊机制建立的政策支持力度，具体可针对政府性融资担保体系、政府和社会资本合作（PPP）融资模式等领域开展地区可行性研究并对试点地区和示范类项目给予资金补贴等政策支持，同时要促进产学研用深度融合，以市场需求作为创新发展方向，推动创新成果在产业中的落地与应用，形成创新链产业链的良性循环。另一方面，企业和金融机构可加强对基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、绿色债券或绿色信贷、科技创新和技术改造再贷款等融资渠道的利用，并基于煤电低碳化改造对设备更新的需求，探索上述融资渠道与设备更新贷款等金融工具的融合应用，从而进一步拓宽融资渠道。

从金融角度来看，煤电低碳改造是转型金融支持的重要方向，《行动方案》的出台也对更好发挥转型金融的作用有所启示。当前我国多地正在积极探索转型金融与绿色金融的有效衔接，但转型金融的试点项目难以复制，成为转型金融大范围推广的难点之一。究其原因，一是在产业端，当前除头部企业具备较强的转型内生动力与转型能力外，受宏观经济、行业发展阶段、金融门槛等多因素影响，较多的传统行业、高碳企业的再投资意愿及能力趋弱，叠加其中部分企业缺乏科学的转型目标与转型路径，转型融资的需求受到影响。二是在金融端，传统行业、高碳行业仍多处于“两高一剩”的金融限贷政策影响，金融投放较为谨慎，同时转型金融尚处于创新业务，在内部审批上仍面临一定难点。

《行动方案》的出台为发展转型金融提供了新的视角。一是立足“传统行业转型+新兴业态孵化”的视角，做好转型金融与绿色金融的有效衔接。即依托高碳行业转型路径中蕴含的新技术、新模式，提供融合转型金融与绿色金融的系统性支持方案，综合考虑新模式发展为传统行业带来的增长潜力，优化高碳行业与传统行业的授信要求，切实支持传统行业中的“新质生产力”。

二是发展转型金融，需要用好长期资本的支持与补充，形成结构化的支持性方案。在本次的《行动方案》中特别提到了超长期特别国债的应用，也将更好破题转型长周期的困境；同时不动产投资信托基金（REITs）等新模式的引入，也将在一定程度上形成对转型融资的有利补充，而且关键核心即是上文提及的“转型中的新质生产力”。

三是发展转型金融，需要更为优化的转型风险分担机制。从煤电的转型来看，其中既有企业自身商业化运营所面临的经营性风险，也有政策标准提升所面临的政策风险，而转型的目的既有可持续经营的长远目标，也蕴含着应对气候变化的公益性要求，因此由于目标和风险类型的多重性，风险分担机制也应不断优化。包括发挥政府及公共资金对公正转型风险、政策变化风险等社会性、公共属性较强的风险的分担作用；发挥金融机构、企业及市场资金、私人资本对技术创新风险、商业周期性风险等市场化风险的分担作用等。

《行动方案》的出台中，蕴含着传统行业或高碳行业发展的机遇，也显现出在宏观环境调整、市场出清等背景下相关行业的发展压力，秉持绿色的发展理念，将有助于激活传统行业中的新质生产力，也将为深化转型金融发展带来更多市场空间。

作者：

金子曦 中央财经大学绿色金融国际研究院能源金融研究中心副主任

任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融研究中心主任

周荞 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

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