工业革命以来，人类活动导致大气中温室气体浓度不断上升，引发了一系列全球气候变化问题。2015年通过的《巴黎协定》提出了将2100年全球温升控制在明显低于2℃且尽可能争取1.5℃的奋斗目标。然而，世界气象组织的最新数据显示，2023年全球平均温升已达到工业化前水平以上1.45°C，创历史新高，并在2024年1月首次突破1.5°C温升门槛，比工业化前同期平均气温高1.58摄氏度。照此趋势，实现2°C甚至1.5°C的温控目标成为十分艰巨的任务。因此，加快建设全球气候治理体系，采取有力的温室气体减排行动，已迫在眉睫、刻不容缓。

在此背景下，碳排放权交易体系（Emissions Trading System，ETS）凭借其成本效益高、调控力度强、激励相容性好等优势，已成为国际社会控制温室气体排放、应对气候变化的重要工具。根据国际碳行动伙伴组织（International Carbon International Carbon Action Partnership，ICAP）发布的《2024年全球碳排放权交易体系进展报告》，截至2024年1月，全球已有58个国家或地区管辖区域实施或计划实施碳排放权交易体系，覆盖温室气体排放量合计超过99亿吨二氧化碳当量，占全球温室气体排放总量的18%。本文旨在梳理2023年全球碳排放权交易体系发展总体情况，评述全球碳排放权交易体系的量、价等运行特点，并对碳排放权交易体系未来的发展潜力和创新趋势进行展望，以期为推动碳排放权交易体系高质量发展提供决策参考。

一、直接碳定价机制概览

直接碳定价机制是应对气候变化、推进绿色低碳转型的关键政策工具。它通过对二氧化碳等温室气体排放权附加价格，形成反映排放外部性的经济信号，引导资源要素向低碳领域配置，进而驱动经济社会实现低碳转型。如图1所示，碳税与碳市场是直接碳定价机制的两大主流工具。与价格主导型的碳税不同，碳市场更强调数量调控，政府可根据需要确定需要减排总量和发放方式，掌控性较强。典型的强制碳市场工具包括两类排放交易体系：1）碳排放权交易体系，包括基于总量的碳排放权交易体系（Absolute cap ETS）和基于强度的碳排放权交易体系（Intensity-based cap ETS）；2）碳抵消机制。

图1 直接碳定价机制体系概况

来源：ICAP《2024年全球碳排放权交易体系进展报告》，

中央财经大学绿色金融国际研究院整理

在直接碳定价机制中，碳市场以其显著的成本效益优势和独特的市场驱动特征脱颖而出。基于总量的碳排放权交易体系通过设定配额总量上限，形成“总量约束、绝对减量”的刚性管控机制，有力保障减排目标的确定性实现。基于强度的碳排放权交易体系在控排力度和经济发展间建立了联动机制，使减排目标与国内生产总值（GDP）等经济指标的增长目标相协同，更适用于发展中国家等经济增速较快地区。同时，碳排放配额一级市场分配与二级市场交易相结合，可灵活应对宏观经济波动，确保碳价信号对微观主体减排行为的持续引导。此外碳市场遵循市场机制，以价格信号引导减排资源在不同控排主体间优化配置，从而以最小社会总成本实现既定减排目标。相较于碳税，碳市场的减排成本更低、减排潜力更大，且更有利于调动控排主体减排积极性，撬动全社会绿色低碳转型动力。

值得注意的是，尽管不同碳定价机制在要素设计、作用机理等方面存在差异，但在根本目标上具有高度一致性，即均旨在通过市场化手段促进温室气体减排。碳税与碳市场有其不同的适用场景，且二者并非此消彼长的替代关系，而是相辅相成的互补机制。二者在覆盖范围、减排力度、价格调控等方面各具特色，可形成价量互济的联动效应。总的来看，一国应立足自身发展阶段和资源禀赋，统筹考虑减排需求与成本，在二者中择优筛选，并可以将二者有机结合纳入气候治理整体方案，以实现减排目标与绿色发展的双赢。

二、 全球碳排放权交易体系发展现状

(一) 全球碳排放权交易体系发展现状概括

当前，碳排放权交易体系已成为众多国家和地区应对气候变化、推动经济脱碳的核心政策工具。根据ICAP最新数据显示，全球现有36个碳排放权交易体系在运行，另有14个处于开发阶段，8个处于考虑之中。这些已经实施的碳排放权交易体系覆盖了全球约18%的温室气体排放量，涉及58%的全球GDP总量，近三分之一的世界人口生活在已实施碳排放权交易体系的司法管辖区内。随着更多国家和地区采用直接碳定价机制，碳排放权交易体系将在全球气候治理和绿色转型进程中发挥日益关键的作用。

图2 2024年全球碳排放权交易体系概况

来源：ICAP，中央财经大学绿色金融国际研究院整理

在地域发展方面，全球碳排放权交易体系发展在2023年呈现出新兴经济体与发达经济体双轮驱动的态势。一方面，拉美地区和亚太地区的新兴经济体正成为碳排放权交易体系扩展的新动力。例如，在亚太地区，印度尼西亚启动了覆盖发电行业的全国碳排放权交易体系；印度已建立包括强制碳市场和碳抵消机制在内的碳市场框架；马来西亚等国家处于考虑阶段。在拉美地区，巴西碳排放权交易体系相关法律草案（PL 412/2022）预计将于2024年正式获得批准，以规范巴西碳排放权交易体系的覆盖范围和配额分配等机制设定事项；阿根廷则正在考虑从能源部门开始建立全国碳排放权交易体系。与此同时，欧美等发达经济体通过扩大碳排放权交易体系覆盖范围、创新体制机制设计等方式，引领碳排放权交易体系的纵深发展。例如，欧盟宣布将于2027年启动覆盖建筑、道路交通等部门的独立的碳排放权交易体系，与欧盟现有碳排放权交易体系形成互补；加拿大联邦政府针对石油天然气行业推出碳排放权交易体系方案。

在发展态势方面，全球碳排放权交易体系正进入提质增效、创新发展的新阶段，创新与完善已成为碳排放权交易体系发展的关键词。一方面，各管辖区因地制宜地探索出一系列创新型碳排放权交易体系设计方案，为实现《巴黎协定》温控目标提供了灵活多样的政策工具。一些司法管辖区尝试将碳排放权交易体系与碳税等其他碳定价工具相结合，例如印度尼西亚计划于2025年实施“总量管制-碳税-排放权交易”的复合机制；或设计兼具自愿与强制属性的过渡性的碳排放权交易体系，例如日本先行推出自愿减排机制，为未来过渡到强制性碳排放权交易体系奠定基础。这些制度创新突破了单一模式的局限，为广泛推广碳排放权交易体系实践提供因地制宜的解决方案。另一方面，相对成熟的碳排放权交易体系正在加速升级换代，从市场设计到运行机制都在优化。例如，2023年4月，欧盟理事会正式通过针对欧盟碳排放权交易体系的新立法，在2024年至2026年将航运业逐渐纳入碳排放权交易体系。总之，创新型碳排放权交易体系设计提供了形式上的多样化拓展空间，成熟碳排放权交易体系机制与气候中和目标加速对接推动成效和质量的提升，两者相辅相成，共同引领全球碳排放权交易体系发展进入新阶段。

(二) 全球碳排放权交易体系覆盖范围持续扩大

当前，碳排放权交易体系已覆盖全球温室气体排放总量的18%，是2005年欧盟碳排放权交易体系启动之初的三倍有余。从碳排放权交易体系覆盖范围来看，各司法管辖区因经济发展水平和减排诉求不同而呈现差异化特征。就发达经济体而言，韩国、魁北克、加利福尼亚等地碳排放权交易体系所覆盖的温室气体排放量均达到管辖区内温室气体排放总量的75%以上，反映出发达经济体力图通过碳排放权交易体系从源头控制温室气体排放的决心。其中，韩国碳排放权交易体系的覆盖率高达89%，加利福尼亚-魁北克碳排放权交易体系的覆盖率也达到75%以上。欧盟作为全球碳排放权交易体系的先行者，覆盖约38%的温室气体排放。随着航运、建筑等高排放行业的纳入，这一比例有望进一步攀升。与之相比，作为世界最大的发展中经济体，中国采取了先易后难、分步实施的碳排放权交易体系建设思路。中国全国碳市场自2021年启动交易以来，目前仅覆盖电力行业的二氧化碳排放，占全国碳排放总量的40%左右。近期，全国碳市场扩容信号频发，针对水泥熟料、铝冶炼行业的《企业温室气体排放核算与报告指南》和《企业温室气体排放核查技术指南》征求意见稿陆续发布。

表 1 全球碳排放权交易体系占各管辖区温室气体排放比例

注释：除中国为占二氧化碳排放比例外，其他均为占温室气体排放比例来源：ICAP，中央财经大学绿色金融国际研究院整理

在行业覆盖范围方面，电力行业的覆盖频次最高，工业部门紧随其后，建筑、交通领域纳入碳排放权交易体系的趋势正逐步扩大，而农业、林业、废弃物管理等领域的布局尚处于起步阶段。这一梯次化的行业覆盖格局，既反映了各行业温室气体排放特征和数据基础的差异，也体现了全球碳排放权交易体系发展的阶段性特点。首先，电力行业作为碳排放大户和数据质量较高的领域，是各司法管辖区的优先覆盖对象，据统计，已有25个碳排放权交易体系将火电、热电等发电行业排放纳入核心覆盖范畴，借助碳定价机制引导能源结构低碳化转型。第二，工业领域碳排放数据相对完备、核算标准日趋成熟，被纳入碳排放权交易体系的细分门类不断扩容。欧盟碳排放权交易体系将钢铁、水泥等高耗能制造业纳入总量管控体系，加州碳市场覆盖了水泥、玻璃等大型工业设施，而中国则拟将电解铝、水泥等高耗能行业纳入全国碳市场。第三，交通运输部门温室气体排放增长迅猛，减排潜力巨大，但纳入碳排放权交易体系的范围相对有限。当前，加利福尼亚-魁北克碳排放权交易体系、韩国碳排放权交易体系等已将交通领域纳入碳排放权交易体系总量管控框架。第四，建筑领域因能耗数据分散、减排责任认定难等因素，目前纳入碳排放权交易体系的实践相对较少，但在净零目标的倒逼下，韩国、东京等地率先将大型商业建筑作为管控对象。最后，农业、林业和废弃物等领域虽然温室气体排放量较大，但监测、报告、核查体系仍不健全，市场化减排机制建设相对滞后。当前，仅有韩国和新西兰等地在该领域进行了探索。

(三) 全球碳价稳步提升，呈现出阶梯式分布特征

2023年全球碳价整体延续温和上行趋势，呈现出鲜明的阶梯式分布特征，反映出不同经济体碳排放权交易体系发展阶段和减排诉求的差异。宏观来看，与往年相比，2023年各碳排放权交易体系配额价格均值整体上扬，尽管金融市场波动及能源危机扰动了碳价的短期走势，但强劲的政策驱动力使得碳价整体保持韧性。具体而言，2023年约65亿吨的配额所对应的碳价低于每吨10美元，整体价格中心仍位于较低水平。这反映出受制于经济发展阶段和结构调整压力，广大新兴市场和发展中国家的碳定价水平尚难以在短时期内大幅抬升。中国的全国碳市场作为覆盖排放体量最大的新兴市场代表，碳价运行重心约为10美元/吨左右，与欧美市场仍存在差距。与此同时，仅有约六分之一的碳覆盖排放配额对应的市场均价高于每吨70美元。特别是欧盟碳排放权交易体系以90美元/吨的均价处于领先地位，甚至突破100美元/吨大关，这既源于其雄心勃勃的减排目标对碳配额形成的稀缺预期，也得益于其经济结构和产业布局更适于承接较高的碳成本。

图3 全球碳价与配额覆盖总览

来源：ICAP，中央财经大学绿色金融国际研究院整理

2023年，全球碳排放权交易体系总收入再创新高，达到737.89亿美元，为历年来最高水平。这得益于碳价总体保持高位运行，以及拍卖制度的日益普及。纵观各国碳排放权交易体系，欧盟和北美地区占据了全球碳排放权交易体系收入的绝大部分。首先，欧盟碳排放权交易体系以470.98亿美元的总收入居于全球之首，占据全球碳排放权交易体系收入的63.7%。这一方面得益于欧盟碳排放权交易体系价格的持续走高，碳排放配额日益稀缺，也与其不断扩大拍卖规模密切相关。德国、英国分别贡献了115.60亿美元和52.24亿美元的收入。其次，北美地区碳排放权交易体系收入规模同样可观。加州、魁北克、华盛顿等地的区域协同，使得北美地区总收入突破88亿美元。其中，加州碳排放权交易体系以47.21亿美元位居北美第一。值得注意的是，华盛顿州碳排放权交易体系虽然起步较晚，但其18.245亿美元的收入已跃居北美第二。最后，亚太地区碳排放权交易体系发展同样值得关注。2015年启动的韩国碳排放权交易体系，经过近十年的发展，已跻身全球碳排放权交易体系收入前十，2023年收入达6440万美元。

图4 2023年全球碳排放权交易体系收入

来源：ICAP，中央财经大学绿色金融国际研究院整理

碳排放权交易体系收入在支持气候行动、维系公众支持等方面的作用日益凸显。从全球来看，碳排放权交易体系的收入主要投向五大领域：减缓气候变化、一般预算（包括债务削减）、低碳创新、教育健康等其他发展领域以及对个人、家庭和企业的援助。这些领域的资金配置比例因国家和地区而异，但都以助推经济社会低碳转型、维护社会公平正义为宗旨。

在致力于气候变化方面，在有统计数据的28个碳排放权交易体系中，有18个碳排放权交易体系将其收入部分用于减缓气候变化和低碳创新两大领域，为各地实施额外的减排措施提供了关键资金保障。欧盟收入主要归入成员国的预算当中，在2023年下半年规定，各成员国必须将全部碳排放权交易体系内的收入用于支持工业、建筑、交通等领域的节能减排改造。截至2024年1月，各成员国已将76%左右的碳排放权交易体系收入用于国内外的气候与能源相关项目。

在助力民生改善与社会公平方面，碳排放权交易体系收入同样发挥着重要的作用，加州、奥地利等地的实践值得关注。加州碳排放权交易体系收入大部分进入到温室气体减排基金当中，并被要求其中的35%以上须惠及弱势和低收入社区，因此，这些资金进一步通过“加州气候投资”计划分配到全州范围内的环保、经济、公共健康等项目。截至2023年5月，在270亿美元总收入中，已有98亿美元投入到569,477个项目，预计可减排9800万吨二氧化碳当量，其中有72亿多美元惠及弱势和低收入群体。此外，加州还要求电力和天然气公司必须将部分免费分配的配额进行拍卖，所得收益用于降低消费者电费等用途。这些做法充分体现了碳排放权交易体系作为综合政策工具的优势，有利于在控排降碳的同时保障民生福祉，最大限度争取公众对气候行动的支持。

三、全球碳排放权交易体系展望

随着各国气候目标的提出和落实，碳排放权交易体系作为重要的减排政策工具，正迎来新一轮发展机遇期。客观而言，碳排放权交易体系在助力实现温室气体减排、推动经济绿色转型中的作用日益凸显，但其未来发展仍需持续完善和创新。

首先，碳排放权交易体系覆盖范围有望持续扩大，但仍需稳慎推进。纵观欧盟、新西兰、韩国、中国碳排放权交易体系等发展经验，多部门的纳入是各管辖区深化建设的重点方向。例如，欧盟碳排放权交易体系于2024年1月将航运业排放纳入碳排放权交易体系当中，并拟建立一个单独的碳排放权交易体系以覆盖建筑、道路运输等此前未涵盖的领域。英国也在计划于2026年将国内航运等高排放行业纳入碳排放权交易体系，中国全国碳市场正稳步推进电力行业配额交易，水泥、电解铝等重点行业有望率先纳入全国碳市场。然而，考虑到不同行业、地区在技术水平、成本承受力等方面存在差异，扩容进程仍需稳慎推进，在制度设计上为相关主体预留足够缓冲期和灵活性。

其次，抵消机制有望为碳市场注入新的活力，但仍需进一步规范引导。利用国内外碳抵消机制可有效扩大碳排放权交易体系的影响力，为企业提供更多灵活性，降低总体履约成本。中国、印度尼西亚、巴西、印度等新兴经济体均计划或开始允许使用国内碳信用进行部分履约，以此更好地立足本国国情、契合本土减排政策框架。反观国际碳抵消机制的发展，虽然《巴黎协定》第6条机制下的6.2国际间转让减排成果（Internationally Traded Mitigation Outcome，ITMO）以及6.4可持续发展机制（Sustainable Development Mechanism，SDM）被寄予厚望，但受制于核算规则难以确定、双重计算难以避免、碳信用质量难以保障等因素，目前处于谈判进程缓慢、各方诉求难以平衡的局面。

最后，创新机制不断涌现， 碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）或倒逼各国加快完善碳定价体系。为应对可能的碳泄漏风险，欧盟率先在CBAM方面付诸实践。欧盟CBAM已于2023年10月1日正式启动，将于2026年正式实施。这一举措将倒逼欧盟贸易伙伴加快完善国内碳定价体系，以规避潜在的贸易损失。当前，英国、美国、澳大利亚、加拿大等关键经济体也纷纷计划、布局、推进、实施各国的CBAM或碳关税政策，提升本国产品的国际竞争力。

作者：

庞心睿 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

研究指导：

崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长

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