得益于2022年8月水利部、国家发改委和财政部三部委联合出台的《关于推进用水权改革的指导意见》，2023年用水权交易市场取得较大进展，中央与多个省市均出台相应政策推动其发展；市场交易方面，2023年用水权市场交易量、交易金额和交易笔数均实现大幅增长，在开展用水权融资方面更是表现亮眼，用水权质押贷款有了较多市场实践。但仍存在取水许可管理不规范、整体价格较低、用水权金融产品单一等问题。基于此，本文对我国用水权交易市场的发展提出建议。
一、政策进展
2023年2月，水利部发布《2023年水资源管理工作要点》，提出要深入推进用水权改革，落实《水利部、国家发展改革委、财政部关于推进用水权改革的指导意见》，加快用水权初始分配和明晰，规范开展区域水权、取水权、灌溉用水户水权等用水权交易，加强用水权改革跟踪指导和经验总结推广，把用水权改革纳入水资源管理考核，为全年用水权相关工作确定基调。2023年3月，水利部、国家发改委联合出台《关于加强南水北调东中线工程受水区全面节水的指导意见》，提出要深化用水权改革，逐步明晰受水区各区域水权和取用水户取水权，推进区域水权、取水权、灌溉用水户水权等用水权交易；创新水权交易模式，探索将节水改造和合同节水取得的节水量纳入用水权交易。2023年7月，水利部等9部委联合发布《关于推广合同节水管理的若干措施》，鼓励开展用水权交易，逐步将用水权交易纳入公共资源交易平台体系，推进用水权市场化交易；加大金融信贷支持，支持金融机构按市场化原则，对节水型灌区、节水型企业、公共机构节水型单位、水效领跑者，以及从事节水的产业、项目与服务等给予绿色信贷支持，支持符合条件的节水服务企业通过发行绿色债券等方式拓宽企业融资渠道。2023年9月，水利部等7部委联合发布《关于进一步加强水资源节约集约利用的意见》，提出积极开展用水权交易，将节水改造和合同节水管理取得的节水量纳入用水权交易，推动非常规水源市场化交易；完善用水权交易激励和投融资机制，落实交易收益分配制度，保护节水参与方合理收益权利。2023年9月，水利部发布《关于全面加强水资源节约高效利用工作的意见》，明确推进用水权改革，建立健全用水权市场化交易相关制度，完善用水权交易机制，推进统一的全国用水权交易系统应用，推动区域水权、取水权、灌溉用水户用水权等市场化交易；鼓励通过用水权回购、收储等方式促进用水权交易。
在金融支持方面，早在2022年5月至7月，水利部已分别与国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行等联合发布金融支持水利建设的指导意见。2023年4月，水利部与中国建设银行发布《关于金融支持水利基础设施建设的指导意见》，提出在融资服务方面，积极探索用水权加采砂权等多种组合收益权抵押；在创新产品模式方面，重点围绕用水权等探索创新环境权益抵押、产品订单抵押等融资产品，反映了金融机构加强金融支持用水权市场建设。
在中央对用水权市场发展的重视和引导下，2023年多个省市出台用水权收储、交易管理办法，推动地方用水权交易的发展。例如，在2022年重庆市《关于推动重庆市用水权交易的指导意见》（渝水资〔2022〕4号）推动下，2023年重庆市开州区、南岸区、永川区、巴南区等区纷纷颁发其水权交易管理办法，对用水权的交易、监管等进行明确；2023年4月，山东省水利厅发布《山东省水权交易管理办法实施细则（试行）》，对水权认定、平台交易、自主交易、水权收储、监督管理等方面进行明确，进一步发挥市场机制优化配置水资源的作用。此后，山东省泰安市、商河县、烟台市先后发布当地水权交易管理实施办法，有序推动各地发展水权交易市场。
图1 2023年地方层面用水权市场政策进展情况
二、市场进展
2022年8月发布的《关于推进用水权改革的指导意见》对2023年用水权交易市场发展起到了较大推动作用，具体表现为成交水量、成交金额和成交笔数均呈上涨趋势。根据中国水权交易所数据，2023年，用水权交易总体成交水量为5.39亿m3，较2022年增加2.89亿m3，同比上涨115.4%；总体成交金额为1.42亿元，较2022年增加5838.70万元，同比上涨69.8%；总体成交笔数为5760笔，较2022年增加2253笔，同比上涨64.2%。在交易量增长的同时，用水权交易总体平均成交单价呈现下降趋势。
图2 2016-2023年用水权市场总体成交量（亿m3）和成交笔数（笔）
数据来源：中国水权交易所
从成交量看，2023年区域水权交易量、取水权交易量和灌溉用水户水权交易量三者占比为38.9%：42.8%：18.3%，2022年这一比例为43.8%：50.6%：5.6%，相比于2022年，区域水权交易量和取水权交易量占比均呈下降，灌溉用水户水权交易量占比则有了较大的提升，但仍保持着取水权交易量占比最大、区域水权交易量占比次之、灌溉用水户水权交易量占比最小的结构。
2023年，取水权交易量、区域水权交易量和灌溉用水户水权交易量分别为2.31亿m3、2.10亿m3和0.99亿m3。相比于2022年，三者交易量增幅分别为82.3%、91.3%和601.8%，由此可见，三种类型用水权交易需求均在增加，尤其是灌溉用水户水权交易量需求增长明显，这可能与各地加强推进灌溉用水户水权交易有关。
图3 2016-2023年用水权成交量结构分布（万m3）
数据来源：中国水权交易所
从成交金额看，2023年区域水权交易成交金额、取水权交易成交金额和灌溉用水户水权交易成交金额分别为9365.09万元、3989.39万元和843.97万元，同比分别增长158.5%、-10.3%和192.7%。从结构来看，三类产品成交金额占比由2022年的43.3%：53.2%：3.4%调整为2023年的66.0%：28.1%：5.9%，区域水权和取水权成交金额占比有较大变动，主要原因在于两者平均成交单价变化较大。2023年区域水权交易平均成交单价同比上升35.2%，从0.33元/m3上涨至0.45元/m3，取水权交易平均成交单价同比下降50.8%，从0.35元/m3降低至0.17元/m3。此外，2023年灌溉用水户水权交易成交金额同比增长192.7%，平均成交单价从0.21元/m3降低至0.09元/m3，平均成交单价降幅明显。
图4 2019-2023年用水权成交金额（万元）和平均成交单价（元/m3）情况
数据来源：中国水权交易所
从成交笔数看，2023年区域水权交易成交笔数、取水权交易成交笔数和灌溉用水户水权交易成交笔数分别为12笔、626笔和5122笔，总体成交笔数大幅增加主要得益于取水权交易和灌溉用水户交易成交笔数的提升，两者同比增长分别286.4%和53.4%。其中，区域水权交易成交笔数、成交量、平均成交单价均呈现上涨趋势；灌溉用水户交易成交笔数的提升使其成交量大幅增加，从而使其在平均成交单价下降的情况下还保持成交金额的大幅增长。此外，2022-2023年，区域水权交易和取水权交易成交月份均集中在12月，成交笔数均超过50%，而灌溉用水户交易成交笔数主要集中在4月、5月、6月、10月和12月，这5个月成交笔数占全年总和超过60%，其中6月成交笔数两年均最高，约为20%，表明6月农业灌溉用水需求量增多，与农业生产灌溉周期基本保持一致。
图5 2016-2023年用水权交易成交笔数（笔）
数据来源：中国水权交易所
分省市看，2023年山东的成交量、成交金额和成交笔数均居首位，分别为1.23亿m3、5282万元、2002笔，平均成交均价为0.43元/m3，这一成绩与山东省在全省范围内推广用水权交易实践，积极培育用水权交易市场有关。除山东外，成交量超过0.5亿m3的省市有3个，依次为甘肃（0.92亿m3）、浙江（0.53亿m3）、江苏（0.52亿m3）；成交金额超过1000万元的省市包括浙江（2515万元）、四川（2386万元）、宁夏（1800万元）；成交笔数紧随其后的3名分别为山西（1608笔）、湖北（949笔）、甘肃（598笔）。
图6 2022-2023年各省市已有用水权交易的成交量情况（亿m3）
数据来源：中国水权交易所
图7 2022-2023年各省市已有用水权交易的成交笔数情况（笔）
数据来源：中国水权交易所
三、发展建议
（一）加快推进各类型用水权确权
用水权确权是用水权交易、金融产品创新和风险管理的基础，目前我国用水权制度建设在明晰权属方面取得了积极进展，但是仍存在取水许可管理不规范、现行法规下取水权权利内容不明确等现象。我国可从法律层面对用水权交易进行概念界定和完善，确定各类型用水权交易覆盖的范围，并完善取水许可管理制度。此外，各地应明确当地用水现状、用水许可证现状、核定取用水量等内容，加快推进用水权初始分配和各类型用水权确权工作，为流域间、地区间、行业间、用水户间开展多种形式的用水权交易奠定基础，从而推动用水权交易市场的发展。
（二）完善用水权定价机制
2020年以来用水权总体成交单价呈现下降趋势，2023年平均成交单价相比于2020年下跌超过60%，而灌溉用水户交易平均成交单价更是低至0.09元/m3，远低于各地居民用水与工业用水价格。用水权总体平均成交单价过低，不利于提高水资源利用效率，无法有效激励取用水户通过调整产品和产业结构、改革工艺等措施节约水资源，以及不利于激发灌溉用水户节水的积极性，无法发挥价格的杠杆作用。建议地方政府基于当地用水权市场的发展程度以及用水总量和强度控制等限制指标明确当地水资源价值，完善三种类型用水权的定价机制，推进用水权市场化交易。
（三）创新用水权金融产品
从已有的用水权融资产品种类看，用水权质押贷款为主导方式，其他类型的用水权金融产品寥寥无几，金融产品较为单一。建议金融机构加强与当地工业企业或农业企业等主体合作，开发多样化的用水权交易金融产品，例如融资租赁业务，工业企业可通过购买节水设备（如消雾节水冷却塔）从而节约的水量形成取水权，通过取水权交易获得的收益作为融资租赁业务的还款来源之一；或者，可通过创新债券结构为相关主体进行多样化融资，例如将取水权交易获得的收益与债券条款（如票面利率）相挂钩，通过用水权金融产品创新推动更多工业企业开展节水措施，推动水资源节约保护和开发利用。
参考文献
[1]山东省积极培育用水权交易市场促进水资源集约节约安全利用.
http://ghjh.mwr.gov.cn/zdzt/slgg/slgg_ggdt/202302/t20230208_1645042.html
作者：
胡晓玲 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心研究员
刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
