2019年12月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（国务院令557号）强化了食品安全监管，完善了食品安全风险监测、食品安全标准等基础性制度。研究结果显示，饮食风险因素导致的疾病负担占到15.9%，已成为影响人群健康的主要危险因素。鉴于食品问题涉及社会公众利益，食品产业具有市场活力，食品安全领域公私合营模式就更加迫切。公共私营合作制（Public-Private Partnership，下称公私合营或者PPP）是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系,共同提供公共产品和服务的制度，是当前优化政府结构、改善社会共治、提高行政效率的有效工具。食品安全领域公私合营中的宏观环境、当前风险和共治创新引起了各方高度关注。
一、食品安全领域公私合营的宏观背景
近年来,世界各国都面临着食品安全领域安全、管理和供给的挑战。根据《中华人民共和国食品安全法》食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，建立健全食品安全管理制度，采取有效措施预防和控制食品安全风险，保证食品安全。这一原则体现了政府食品安全管理的基本方法和思路,即政府主导,发挥市场机制作用。而食品安全领域的公共私营合作制,就是旨在为食品安全领域改革提供一种新的社会资本参与食品安全领域的途径。PPP是基础设施改革和服务提供的一个工具,是公共服务供给更多依赖社会资本和私人部门的一种供给模式。
早在十九世纪英国等资本主义国家的有轨电车和电力供应等公共事业就由政府授予私人公司特许经营权进行开发，甚至包括发行国际性债券进行国际融资筹集资金进行铁路、运河等基础建设。上世纪末，英、美、德、法、澳、日、加等国开始广泛实行PPP模式，联合国、世行、欧盟等国际组织进行积极推广，许多发展中国家跟进实施，全球都在关注PPP模式。新公共管理强调将私有资本吸纳至公共领域，改善政府单独提供公共服务与产品的旧方式，由政府公共部门和企业以及社会组织多方共同参与合作提供公共服务和公共产品。新公共管理通过企业和社会组织的共同参与更新了传统的政府单一方式提供公共服务与产品的渠道和理念，提升了政府的效能与形象，合作领域不断拓展，从传统的基础建设扩大到建设维护政府信息管理系统的建设等很多新的领域[1]。E.S.萨瓦斯强调PPP要求政府原来负责的公共事务由政府和私营部门通过特许经营、合同承包、合理补助等多种方式共同参与为社会提供公共物品和服务[2]。美国公私伙伴关系理事会指出PPP 是公共机构与私人部门通过协议采取技术合作与资产合营来为公众提供公共服务和基础设施，共担风险，共享收益，满足公共需求。
我国公私合营的探索，以国家体育场就采取的PPP 模式最为典型。如北京市政府首先通过资格预审程序选出有资格参与公开招标的企业，然后进行严格评估，最终中信集团联合体成为项目法人合作方与作为北京市政府出资代表的北京市国有资产经营有限责任公司共同投资组建国家体育场有限责任公司，全面负责国家体育场的融资、建设、运营和维护等一系列工作。PPP 模式日益成为新公共管理的有效方式并不断创新完善。PPP模式是新公共管理进行行政改革的有效手段，采取PPP模式，政府不再需要直接建设公共设施或提供公共服务的具体内容，而是把精力投入制定标准规范公共服务与产品的质量与效果，采购公共服务的具体结果，扬长避短，积极发挥社会组织与企业的专业优势和职业技能，完善政府职能，更好的履行政府职责。公共产品的供给越来越离不开私营部门的参与，公共部门提供的医疗、教育、交通等公共产品并不具备排他性，社会组织与私营部门同样可以提供富有竞争性的公共服务和产品，公共服务和产品的生成和供给在现代社会完全可以分离，政府不一定采取直接生产公共产品的办法提供公共服务。
二、食品安全领域公私合营的优势
根据财政部平台全国PPP信息平台发布的《全国PPP综合信息平台项目库2019上半年报》显示，上半年管理库净增项目382个、投资额4,714亿元，其中食品安全领域占6.3%。中国各地的食品安全领域出现了不少PPP案例,例如业务外包、特许经营和私有化,但系统地从PPP视角对公立机构改革进行研究的成果并不多。
食品安全领域公私合营的服务优势。食品安全领域公私合营能够充分发挥政府资本的引领作用，带动社会私营资本，减少政府财政支出和债务负担，扩大资本来源，提供特许经营权，让私营资本承担部分政府公共部门职能，参与提供公共产品和服务，并获得相应收益。私营资本参与基础设施建设运营，直接提高了项目融资及营运能力。公共私营合作制推动国有资本与民营资本的股权合作，推动社会经济的健康高质发展。从政府与市场的关系看政府与市场的定位与作用不同，私人产品靠市场机制调配资源，政府负责公共产品的提供，而外部性造成的市场失灵和低效寻租的政府失灵产生的分配不公使得单纯的政府或市场在现实中都难以实现最优的公共服务与产品[3]。
食品安全领域公私合营的法律优势。PPP的法律主体包括政府和私营部门，政府负责制定规则、采购服务并承担相应的政治责任，私营部门则在实现公共利益的同时获得合理地回报。PPP的法律内容主要有公开招标机制、合作方的权利义务关系、风险分担机制、合同期限规定、伙伴关系中的纠纷解决和法律救济。在大陆法系国家政府优先保障公共利益，如法国、葡萄牙等国明确规定公共产品占有合同、公用事业特许合同、公共工程合同、公共采购合同等PPP 模式下的合同属于行政合同[4]。在英美等普通法系国家PPP 合同属于民事合同。
食品安全领域公私合营的功能优势。一是推进新型城镇化建设，公共私营合作制吸引私营资本参与建设和后续管理运营能开拓融资渠道，形成可持续的多元化资本合作机制。二是化解债务压力，根据各地发展规划选择相应的PPP模式化解地方政府负债。三是改进政府公共服务的效益，公私合营合作制能够利用社会资本的先进管理模式提高政府的战略规划与市场监管能力，改善公共产品与服务水平。四是完善现代财政制度，公共私营合作制推崇市场机制，强调国有资本与私营资本的深度合作，能够降低财政支出，优化资源配置。
三、食品公共私营合作的治理
《政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》(发改办投资[2015]2860号)强调，积极推广PPP模式，充分发挥投资在稳增长中的关键作用。食品安全领域公私合营目前成为行政改革的很好方式，其合作共赢理念也将成为行政改革的指导方针，也符合我国当前政府治理的改革方向，为了在具体应用中实现医药公私合营合作制的效益最大化，特提出以下方案。
建立促进地方政府参与食品安全领域的机制模式。PPP模式的重要价值就是为地方政府在基础建设项目中提供资本杠杆。地方政府通过融资平台增加负债提高ROE（权益收益率）的财务杠杆使用过度会造成地方债务困难，偿还利息将成为沉重的负担。地方政府可以寻求金融机构进行合作，共同统筹规划能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目，制定综合性的协议，设立目的明确的有限合伙制PPP产业发展基金。共同统筹规划的PPP基建项目启动时，国有资本、获得政府特许经营权的私营资本和PPP产业基金按协商的比例各自参股，投入到具体的基建项目公司。
促进商业银行参与食品安全领域融资服务。PPP 模式可以促进商业银行参与食品安全领域融资服务，能很好的协调项目收益与安全之间的平衡[5]。银监会2013 年开始推出银行理财管理计划，设立理财直接融资工具，商业银行可以作为发起管理人，开发专项PPP债券，直接融资单一企业的债权，成为在合格投资者之间交易的标准化投资载体，通过国资和民营资本建立混合所有制的PPP架构，资金不必录入资产负债表，更不会进入影子银行体系。其次要开发对PPP特许经营权的证券化业务，即利用融资方的特许经营权或现有资产设立SPV发行债券，运用基础资产创造的现金流偿还。三是为PPP模式的SPV做夹层融资，是无担保的长期债务，其回报风险都介于股本融资和债务之间，附带投资者的权益认购权，融资者在项目或企业得到成长时能够根据协议将债务变成权益。
健全国有企业参与和食品安全的制度。食品安全领域需要PPP项目，国有企业或资本可以提供富有PPP理念的服务：一是为国企改革提供平台战略服务，实现快速成长的同边网络效应和跨边网络效应。利用商业银行丰富的对公客户对接改制的国有资本，搭建沟通的平台，为国企改革提供过桥融资服务，针对每个项目定制PPP架构和融资安排，全程参与国企改革，为其设计整体方案。二是根据国有资本特定需求为具体项目设计PPP架构，担任财务顾问，进行点对点服务。三是为帮助私营资本参与公共私营合作制，投行可以针对想参与国有资本改革的私营资本，根据其发展情况，提供有针对性的国资入股顾问服务和融资服务。四是在监管机构支持下，通过信托或其他载体设立投行自身的公共私营合作制产业升级基金，主动直接参与国有资本与私营资本在PPP模式下的混合所有制改革。
（本文荣获“食品安全法实施十周年暨食品经营领域放管服改革的法治保障”论坛学术类优秀论文奖）
附注
[1] 余晖,秦虹.公私合作制的中国试验:中国城市公用事业绿皮书No. 1 [M]. 上海: 上海人民出版社.2005.41-43.
[2] E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2003.105.
[3] 尼古拉斯·亨利[美].公共行政与公共事务[M].北京:中国人民大学出版社,2002.577-581.
[4] 杨欣.论行政合同与民事合同的区分标准[J].行政法学研究,2004,(3):121
[5] 吴伟、丁承、鲁阳晋，混合所有制背景下的PPP模式与投行创新思路，商业银行经营管理，2014年第7期总第305期
作者：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任。
张兰廷 中国社会科学院工业经济研究所博士后，中央财经大学绿色金融国际研究院健康金融实验室助理。
