2026年7月1日，由上海市民政局、市卫健委、市人社局、市消保委等四部门联合印发《关于全面推进老年助医陪诊服务的方案》（沪民养老发〔2026〕5号，以下简称《方案》）开始实施。这是国内首个由省级民政部门牵头、多部门联合发文的老年助医陪诊服务专项政策，标志着陪诊服务从市场自发状态正式进入制度化、规范化发展阶段。该方案在制度设计上体现了“规范与发展并重”的思路——既通过备案制、考核制、示范合同等手段建立规范框架，又通过补贴、保险、信息化支持等措施鼓励社会力量参与，旨在解决老年人就医陪同等方面的急难愁盼问题，将老年助医陪诊服务纳入本地养老服务体系的重要组成部分，是上海应对人口老龄化、发展银发经济的具体举措之一，也是陪诊服务行业的规范化探索实践的“上海样本”。
一、《方案》的现实背景
从更宏观的视角看，《方案》具有极强的上海市现实背景，是上海养老服务体系的重要拼图。当前上海已建立了较为完善的养老服务体系，包括居家养老、社区养老、机构养老三大支柱，以及老年助餐、长护险、日间照料等配套服务。老年助医陪诊服务的加入，填补了“就医陪同”这一关键空白，使养老服务体系覆盖老年人的生活全场景。上海60岁以上户籍老人超600万，假设10%有陪诊需求，年需求约60万人次。按每人每年服务200人次计算，需要约3000名专业陪诊师。当前市场从业者数量远不足，且职业化培训需要周期。上海中心城区与郊区在医疗资源、服务机构密度、老年人支付能力等方面存在差异，如何实现全市范围内的均衡覆盖需要因地制宜的政策设计。
（一）上海老龄化程度持续加深
上海是中国老龄化程度最高的城市之一。第七次全国人口普查数据显示，上海常住人口中60岁及以上人口为581.55万人，占总人口的23.4%，其中65岁及以上人口为404.9万人，占比16.3%。而根据上海市社科院预测，2025年上海市60岁及以上户籍老年人口规模将突破600万人，老龄化率将突破40%。
图1：上海市60岁及以上户籍老年人口及老龄化率变化趋势
2025年上海常住老年人口数量达到680多万人，其中生活完全不能自理老人将达到21万多人。值得注意的是，从2023年开始，户籍老年人口中的高龄老人增速开始加快，实际不能自理老人规模可能更大。
（二）独居与空巢老人就医困境突出
上海独居、空巢老人数量不容小觑。据最新统计，上海纯老年人家庭将近190万人，独自生活的独居老人多达36.83万，还有接近3万孤寡老人无人照料。从全国维度看，2025年中国60岁以上人口超3亿，其中独居和空巢老人超过1.4亿。这一庞大群体的就医陪同需求构成了陪诊服务市场最根本的客观需求。老年人独自就医一般面临三大难题：一是就医操作流程复杂，老人不熟悉信息化系统，不会操作电子挂号、缴费、取报告等信息系统；二是个体行动不便，从出家门到医院、从挂号到取药的全流程都需要体力支撑，这对病患老人来说极其困难；三是医患沟通不畅，老年人因言语表达能力衰退难以准确表达病情、理解医嘱。这三重困境在独居、空巢老人群体中尤为突出，甚至导致老人放弃就医求诊。
（三）陪诊的行业乱象
当前上海市陪诊行业面临的最大问题是身份异化。部分陪诊师以“特殊渠道”为名，实质从事号源倒卖，将陪诊服务异化为“黄牛”的合法身份。具体表现包括：以“保证挂到专家号”为卖点吸引客户，实质通过技术手段或内部关系囤积号源；陪诊服务价格畸高，号源加价成为主要利润来源；服务质量与收费不匹配，老年人权益难以保障；行业准入门槛低，缺乏资质审核，鱼龙混杂。乱象根源为：一是医疗资源供需失衡，优质专家号供不应求，为号源倒卖提供了土壤；二是陪诊行业缺乏明确监管主体和准入标准，“陪诊”与“黄牛”的边界模糊；三是老年人信息不对称，难以辨别正规陪诊与非法号源贩卖。
二、《方案》的理念定位
《方案》政策上位于三个文件的交汇点：一是民政部等24部门《关于进一步促进养老服务消费提升老年人生活品质的若干措施》；二是《中共上海市委上海市人民政府关于深化养老服务改革发展的实施意见》；三是《上海市推动银发经济高质量发展若干政策措施》。国家、市级和经济层面的三重政策文件的交汇推出，表明老年助医陪诊服务已被定位为国家养老服务体系建设的重要组成部分和中国银发经济发展的重点赛道。其理念定位如下：
（一） 工作目标的分段设计
《方案》设定了阶段目标：2026年：各区建立助医陪诊工作机制，搭建服务网络，发展一批服务机构，培训一批合格陪诊师；2027-2029年：持续推进服务扩容提质，扩大覆盖面和规范化水平；2030年底：全市老年助医陪诊服务实现充分供给、规范化发展、服务质量全面提升。这一设定体现了“先建机制、后扩规模”的务实思路。2026年的重点在于制度框架搭建，包括机构备案、人才考核、服务标准等基础工作；2027-2029年进入规模化发展阶段；2030年实现全面覆盖。4年的缓冲期为市场培育和政策完善留出了充足空间。
（二）服务内涵的制度界定
《方案》对“老年助医陪诊服务”进行了明确定义和四维度服务界定。老年助医陪诊服务为：陪诊服务机构安排陪诊师陪同老年人至医疗场所并协助接受医疗诊治的活动。服务内容包括六大类：协助行动、陪同诊治、代办手续、医患沟通、心理慰藉、依医嘱用药提醒。《方案》允许各区在基本内涵范围内拓展服务内容，体现了“底线+弹性”的制度设计思路。同时明确鼓励陪诊服务机构积极链接爬楼机、非急救转运、福祉车等助行资源，各区民政部门应当为此提供支持，体现了“以老年人为中心”的全流程服务。
（三）机构建设的备案管理
《方案》从供给侧入手，通过明确机构准入门槛和建立人才认证体系，为服务的规模化发展奠定制度基础。《方案》设定了两个核心准入条件：一是配备专业老年陪诊师队伍，一般不少于5名；二是具备常态化服务能力。机构类型包括两类：一是养老服务机构（增设陪诊业务），二是以开展老年助医陪诊服务为主营业务的机构。后者需参照《上海市养老服务机构登记与备案管理办法》向所在地的区民政部门备案为居家社区养老服务机构。市、区民政部门应当主动向社会发布机构名单，建立透明化的市场准入机制。这一制度设计的关键在于：将原本游离于监管之外的市场化陪诊机构，纳入民政部门的养老服务机构管理体系，实现了从无序生长到备案监管的转变。
三、《方案》的政策亮点
《方案》的政策亮点在于：面对上海户籍老龄化率突破40%的严峻现实，以及全国1.4亿独居和空巢老人的就医无人陪伴困境，通过建立“备案准入+职业考核+合同规范+多元保障+信息化监管”的全链条制度体系，将陪诊服务从家庭责任的“应急性、碎片化”的陪诊需求满足，转向“制度化、体系化、社会化”的养老服务新赛道，将其纳入养老服务体系统筹发展和管理。老人陪诊不再仅是家属或志愿者的临时性行为，而是具备标准化流程、专业化队伍、规范化监管的新兴服务业态。
（一）人才培养的职业路径
《方案》建立了“培训+考核+持证+再培训”的职业化发展闭环。纳入专项职业能力考核：支持将老年助医陪诊纳入市人社局专项职业能力考核范围；拓宽人才来源：发动护理员、护士、社工、养老顾问等参加考核；鼓励护理、医疗、康复、医药、社工等专业背景人员参加；持续在岗培训：要求机构定期对陪诊师开展在岗培训；持证上岗：行业组织为通过考核的陪诊师发放身份牌，支持挂牌上岗。这一路径的核心意义在于：为陪诊师提供了官方职业资质背书，使其从“灰色职业”转变为“正规职业”，有助于提升社会认可度和职业吸引力。
（二） 服务收费的标准规范
《方案》在服务规范和收费管理上按照定价机制、合同管理、服务流程、风险保障四个维度建立了规范化框架，要求服务机构结合养老服务现有收费情况、老年群体消费能力和消费意愿合理确定收费标准，并在服务场所醒目位置公示。这一定价原则兼顾了市场灵活性与民生可负担性。在合同管理上，要求服务前与老年人或其监护人签订服务合同明确各方权责，并研究制定助医陪诊服务合同示范文本。这一举措将有效减少服务纠纷，保障老年人权益。方案还鼓励服务机构为陪诊师和老年人购买相关保险，符合条件的机构可享受政府购买养老服务机构综合责任保险等支持政策。
（三）资金保障的系统有效
《方案》建立了四层资金保障体系。兜底保障层：将助医陪诊服务纳入养老服务补贴内容，为低保、低收入等困难老年人提供兜底保障；普惠服务层：鼓励各区、各街镇以购买服务形式为高龄、独居等特定对象提供普惠陪诊服务；慈善资助层：通过社会公益慈善资源，为经济困难的特殊困难老年人给予陪诊服务资助。保险支持层：符合条件的机构可享受政府购买养老服务机构综合责任保险等支持政策。《方案》政策的明确禁止，表明政策制定者对市场乱象有清晰认知，并试图在制度层面予以规制管控。
（四）监管体系的严密设计
《方案》构建了“政府监管+行业自律+社会监督”三位一体的监管体系。区民政局：加强服务数据、服务质量评价的采集和分析运用；区卫健委：与民政部门协同处置投诉举报、纠纷调解；各级消保委：依法开展社会监督，受理、调处消费争议；行业组织：行业自律、制定行业标准、处理投诉举报、建立纠纷调解机制；机构自律：要求陪诊服务机构建立管理制度，明确服务提供规范、服务质量控制规范、运行管理规范、投诉建议处理机制。全过程应当保护老年人个人信息，尤其是个人敏感信息和隐私。
四、《方案》的推广建议要点
作为国内首个省级民政部门牵头的陪诊服务专项政策，《方案》的示范效应不容忽视。预计未来几年内，北京、广州、深圳、成都等老龄化程度较高的城市，可能参照上海模式出台类似政策，推动陪诊服务行业在全国范围内的规范化发展。与日本将陪诊纳入介护保险不同，《方案》选择了“市场化服务+政府补贴兜底”的模式。这一选择符合中国国情——在尚未建立全国性长期护理保险制度的背景下，通过培育市场主体、政府购买服务、慈善资助等多元机制，逐步构建服务体系，是一种更为务实的路径。
上海《关于全面推进老年助医陪诊服务的方案》的出台，是中国陪诊服务行业发展史上的里程碑事件。它标志着陪诊服务从市场自发状态正式进入制度化、规范化、体系化的发展阶段。该政策的核心价值在于：在“需求刚性增长”（600万+上海老年人口、1.4亿全国独居空巢老人）与“市场乱象丛生”（号源贩卖、服务质量参差）的双重背景下，通过建立“备案准入+职业考核+合同规范+多元保障+信息化监管”的全链条制度体系，实现了从“堵”到“疏”、从“禁止”到“规范”的治理思路转变。为此，提出如下推广建议要点：
一是信息化赋能：强化科技手段在助医陪诊服务中的支撑作用，各民政部门应依托各类养老服务信息平台载体（综合平台、网站、小程序、自助终端等），建设助医陪诊信息化服务或监管平台，对接辖区内老年陪诊服务机构；
二是加快人才培养：建议与人社局、卫健委合作，将老年陪诊师纳入职业技能等级认定体系，与职业院校合作开设陪诊专业课程，缩短人才供给周期；
三是建立黑名单制度：对存在号源贩卖、欺诈等行为的机构和人员，建立行业黑名单并向社会公示，提高违法成本；
四是推进长期护理保险衔接：建议将助医陪诊服务纳入上海长护险的支付范围，形成稳定的费用保障机制；
五是强化科技监管：利用大数据和人工智能技术，对陪诊服务全过程进行数字化记录和智能分析，及时发现异常行为；
六是建立服务质量评价体系：引入第三方评估机制，定期对陪诊服务机构进行服务质量评级，评级结果与补贴额度、名单公示挂钩；
七是关注农村和郊区覆盖：通过移动陪诊车、远程视频陪诊等创新模式，解决偏远地区老年人陪诊服务的可及性问题；
八是大力宣传推广：利用为老服务中心、老年助餐服务场所、家门口养老服务站、日间照料中心、社区卫生服务中心等各类社区养老服务设施宣传引导。
（实验室对于智慧养老、地方案例和养老金融的专题研究已有一定积累和创新，并业已经专家论证，将适时发布《2026养老金融报告（地方数智专题）》）
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作者：
黄顯傑 中央财经大学绿色金融国际研究院健康金融实验室专家，上海善麟投资管理有限公司执行董事
研究指导：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院健康金融实验室（养老）主任
引用格式
黄顯傑、任国征，2026.关于上海市推进老年助医陪诊的政策解读与建议（政策解读之二十二）[EB/OL]. 中央财经大学绿色金融国际研究院，2026-08-20 [2026-08-20].
