为加快生态文明建设，培育和发展碳交易市场，发挥市场机制在温室气体减排中的关键作用，加强对温室气体排放的管理和控制，中华人民共和国生态环境部于2019年4月3日起草了《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向公众征求意见。该征求意见稿是全国碳市场制度建设的重要进展，为中国碳市场建设提供了政策基础和立法保障。
一、《征求意见稿》与《送审稿》差异对比
早在2016年，国家发改委就已经发布《碳排放权交易管理条例（送审稿）》（以下简称《送审稿》）。国务院机构改革后，应对气候变化职能从发改委调整到到生态环境部，因此碳市场的监管相应也做出调整。对比前后两份条例，本文总结出以下四点差异：
（一）《征求意见稿》框架更简化
《征求意见稿》共27条条例，《送审稿》分7章共37条条例，而2015年1月10日实施的《碳排放权交易管理暂行办法》有48条条例。相比之下《征求意见稿》简化了管理条例，体现了《征求意见稿》作为碳市场指导法规的纲领性地位。
由于条例的简化，《征求意见稿》未对配额总量、配额预留、分配原则、分配方法、免费配额分配、地方剩余配额归属等问题做出明确要求，也未涉及碳金融衍生品的相关规定。这也侧面透露出主管部门对碳市场的监管立场，碳金融的发展必须建立在健康稳定发展的碳市场基础上。同时，也说明碳金融监管部门及其职责分工尚未明确。
（二）对碳排放配额属性定义不同
《征求意见稿》第十条中规定“碳排放配额是所有权人的资产，其权属通过国家碳排放权注册登记系统登记确认，权属变更自登记时起发生法律效力”。这说明碳排放配额的资产属性从法律上得到确认，但具体隶属于哪类资产尚未明确。而《送审稿》第十一条将排放配额按无形资产处理，是对排放配额资产属性的进一步划分。
发生变更的原因可能是一旦在法律上确认配额的无形资产属性，那在碳排放权会计处理上就有依据按照企业会计准则第6号——无形资产对碳配额进行确认、计量、列报和披露。但根据目前国际和国内试点的实操经验，无形资产准则还无法完全适配对碳配额的会计处理，因此对其资产属性的确认还需进一步商榷。
（三）《征求意见稿》强调碳信息披露的重要性
《征求意见稿》专门设置了第十五条信息披露条目来强调碳市场信息披露的要求。生态环境部将组织定期公布碳排放权交易信息和各年度重点排放单位履约情况。而对有任何碳市场违法行为的行为主体，都依法纳入信用管理体系。
碳信息披露是监管部门对市场主体进行有效监管的重要途径之一。充分的碳信息披露不仅可使投资者全面认识企业碳市场活动现状，有助于投资者识别风险；同时还可以帮助监管部门充分了解企业实际参与碳市场情况，为制定符合实际的风险防范监管要求提供依据。
（四）《征求意见稿》建立市场调节制度加强风险管理
《征求意见稿》第十六条市场调节规定将建立市场调节制度加强碳排放交易风险管理。包括建立涨跌幅限制、配额公开拍卖等方式来稳定碳市场运行。另外有关部门可根据调节经济运行、稳定碳市场的需要，以拍卖等形式有偿分配配额。
市场调节机制的设立强调了政府作为市场制定者对碳市场的监管和调控地位。根据欧盟、韩国等碳市场的运行经验，政府在碳市场中扮演着极其重要的角色。政府的有效监管是碳排放总量控制目标完成的关键，但在调控过程中需把控好“度”，保证市场参与者的正常利益。
二、《征求意见稿》发布的意义
（一）为全国碳市场建设提供法律依据
根据国际碳市场运行经验，碳市场作为人为规定形成的市场，必须依靠完善且强劲的立法才能正常运转。从国内试点省市的实践看，地方政府规章的法律效力远不能达到有效监管的目的，必须要有更高层级的法律依据，才能保证全国碳市场的良性运行。《征求意见稿》作为部门行政法规，具有对所有社会组织、所有社会成员，包括制定者本身的约束力，属于规范性文件，具备法律性文件的性质，是全国碳市场交易的法律依据。条例将明确各级管理部门的职责分工，对碳市场可能存在的违法行为可依法处理，碳市场的交易主体有法可依。
（二）为碳市场交易主体提供交易指引
《征求意见稿》中规定重点排放企业要在规定时间上缴上年度核定的碳排放，若未足额清缴的，将处碳排放配额价值2倍以上5倍以下的罚款，且未按时履约记录将纳入信用管理体系，这会影响单位信用评价，影响融资。配额不足的单位需在当年12月31日前通过购买等方式补足配额，这可以增加企业年报的准确性，防止履约期与会计报告期期间错配造成的会计报表失真问题。
（三）规范碳市场相关行业的发展
《征求意见稿》规定控排单位有义务对本单位温室气体排放情况进行监测并提供核查报告。在核查机构的选择上，重点排放单位可自主在国务院主管部门公布的核查机构名录内选择任意机构进行核查。另外，国家碳排放注册登记系统和交易系统运行管理机构、核查机构以及工作人员不得从事碳排放权交易，防止舞弊现象发生。这一规定使得只有符合资质要求的核查机构才能进入到碳核查工作中，提高碳核查工作的真实性、可靠性，确保市场的公平性，规范行业发展。
（四）对全国碳市场的发展具有指导意义
《征求意见稿》是全国碳市场自2017年底宣布启动后出台的第一份相关文件。虽然还在征求意见的阶段，但也向市场传递信号，即全国碳市场的基础设施建设正在进行中。这一条例的出台，无疑增加了行业从业人员的积极性。另外，碳市场相关法律法规的出台也给我国排污权交易市场、节能量市场等环境权益交易市场提供重要参考，促进整个环境权益市场活跃发展。
三、对《征求意见稿》的反馈建议
（一）明确碳信息披露具体要求
针对碳配额交易，《征求意见稿》规定了需要由主管部门定期组织公布相关交易信息。在后续的配套细则中，应尽可能详尽地制定碳信息披露的要求，包括披露时间、具体的披露内容以及披露渠道等。详细的披露要求可以防止控排企业避重就轻选择性地披露碳交易细节，有效规避排放单位利用信息不对称进行碳交易舞弊或欺诈。另外，详细的信息披露要求也给投资者提供投资参考，接受大众和监管部门监督。
（二）提前做好市场调节机制规划
《征求意见稿》关于稳定碳市场运行调节机制的设置只是粗略提及，详细的调节措施及启动条件尚未提及。建议在全国碳市场启动初期就对市场调节机制做出规划，在维持碳市场稳定的前提下也不过分干预市场，维护市场有效性。具体可在配额分配时预留公开比例的配额用于稳定市场，增加碳市场信息公开化和透明度。同时要设置预留配额的动用条件，例如市场碳价高于某一临界值时才能对预留配额进行公开拍卖等。
（三）尽快出台灵活的履约与抵消机制
《征求意见稿》中规定了符合国务院生态环境主管部门规定的核证减排量可用于配额清缴，但具体使用要求并未做出明示。结合现行试点碳市场的运行经验，各试点对除配额外的核证减排量的使用种类和条件不尽相同。除CCER均可在各碳市场抵消部分减排量外，福建碳市场可使用福建林业碳汇（FFCER）进行清缴，广东碳市场允许使用碳普惠核证自愿减排量（PHCER）。不同碳市场对CCER使用比例和限制条件也都不同，种种条件限制了自愿核证减排市场的发展。建议监管部门尽快出台灵活的履约与抵消机制，减少控排企业的履约成本，在不影响碳市场健康良性发展的前提下，加强未纳入碳市场企业的减排动机，带动其他行业节能减排，降低社会减排总成本。
（四）解决地方与全国碳市场的衔接问题
《征求意见稿》未对全国碳市场启动后，试点省市与全国碳市场的链接问题做出规定。在全国碳市场未启动之前，试点碳市场都按照所在省市的政府规章运行，各地监管要求不一，碳市场发展程度也不一样。全国碳市场配套政策建立后，试点碳市场原先制度该如何协同配合，让控排企业更高效、快速地进入全国市场。例如从试点转入全国碳市场后，结余配额是否该结转至全国碳市场，如果结转，鉴于各试点碳市场价格不一，又该以何种市场价结转，希望监管部门可以给出建设性方案。
作者：
洪睿晨 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
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新媒体编辑：张宇
