IIGF观点

当前位置: 网站首页 > 研究成果 > IIGF观点 > 正文

IIGF观点 | 包婕、邓洁琳等：保险资管ESG国别政策发展比较浅析

发布时间：2026-05-21

2026年是“十五五”开局之年，碳达峰目标迎来冲刺攻坚与考核验收的关键阶段。保险资产管理作为重要的资本引导工具，在推动企业、项目层面的节能降碳行动中扮演着不可替代的角色。根据国家金融监督管理总局数据，截至2025年末，保险公司资金运用余额近38.5万亿元，较年初增长15.70%，全年净增超5万亿元，相关投资行为可对经济和社会发展起到强有力的引导作用和杠杆效应。

亚洲开发银行（ADB）于3年前启动“促进保险资金环境、社会和治理（ESG）投资”技术援助项目，旨在通过促进将ESG因素纳入监管框架和保险机构的投资中，以提升中国保险机构的ESG投资监管质效，增强保险机构的ESG投资能力，推动中国保险行业的ESG投资实践。中财大绿金院作为牵头该项目研究的主要机构，形成基于国别的保险行业ESG比较研究和中国保险资金ESG实践调研等系列研究报告和《保险机构ESG投资行动指南》成果。本文是基于国别研究系列文章第一篇，聚焦国别间当前保险资产管理行业的政策梳理，以期为国内保险资管机构提供“他山之石”。

一、中国ESG发展与保险资管行业投资

为支持我国碳达峰冲刺和考核办法相关工作，保险资产管理作为重要的资本引导工具，在推动企业、项目层面的节能降碳的行动中扮演重要角色。同时，保险资产管理作为保险业的资产端，与负债端的配合与平衡，可充分调用风险分析、风险管理技术，支持中国经济的可持续发展、气候风险应对与管理。

由于各国的宏观经济发展与其社会环境状况强关联性，且整体监管监督机制和发展阶段也不甚相同，中国与发达国家的ESG发展进程存在一定差异。在中国，ESG发展起步虽晚但已进入高速探索期，以ESG理念助力低碳转型和可持续发展为导向的顶层设计、产品创新、学理研究等已经萌芽并快速发展，为中国保险机构积极开展ESG投资提供了有力支撑，尤其是碳达峰碳中和目标提出之后，越来越多中国保险机构积极加入负责任投资原则（UN PRI），并创新ESG相关产品与服务。然而，当前中国保险资管行业依旧缺乏明确的政策指引，支持ESG投资发展的相关政策措施尚未健全。在保险机构践行ESG理念、开展信息披露、进行ESG投资等过程中，不仅需要完整的标准框架和实施原则作为关键参考，同样需要诸如人才培养、对外交流、数据治理等配套措施作为支持。因此，对中国应如何建立和完善相关ESG政策更好推动保险机构开展ESG投资以及保险机构ESG能力建设等重要议题进行研究和探讨，有助于深化中国保险资管行业对ESG理念和监管趋势的理解，进一步加强对保险机构ESG投资的引导，并借鉴国际政策发展经验构建符合中国保险资管行业的ESG政策框架。

二、保险资管ESG国别政策发展比较

（一）欧盟

1. ESG监管和监督机制

欧盟ESG监管和监督机制主要表现为政策指引性极强、引领市场资源配置。整体上，欧盟在政策引导层面形成强制化相关要求，并将ESG内容纳入法律法规。欧盟整体ESG监管机制的构建为以欧洲议会、欧盟理事会、欧盟委员会等顶层层面监管部门提案修法为首，系统地将ESG纳入政策法规；欧洲银监局（EBA）、欧洲证券和市场管理局（ESMA）等行业监管机构修订条例为辅助，明确界定ESG事项有关概念和术语，进一步完善ESG相关条例法规；欧洲可持续投资论坛（Eurosif）、日内瓦协会(GA)保险业气候变化风险评估工作组、净零保险联盟（NZIA ）等行业自律组织监督回应为实施反馈，聚焦保险公司针对可持续投资采取行动的实施情况并推动行业深化实践。欧盟各国则在欧盟ESG监管体系下进一步细化各国监管和监督机制。基于欧盟各成员国共同对联合国可持续发展目标（SDGs）的承诺，欧盟ESG监管体系通过将环境、社会、治理三方面的因素嵌入资本市场的资源配置机制，自上而下引导更多资金投向可持续的经济活动和项目，并加强保险资管行业资金使用的ESG相关风险管控。

2.保险资管行业ESG政策

在欧盟现行的保险业ESG政策中，主要以分类目录和信息披露标准规范欧盟保险类金融机构的可持续相关活动。《欧盟可持续金融分类法》（EU Taxonomy）、《企业可持续发展报告指令》（CSRD）、《可持续发展报告准则》（ESRS）、《金融服务领域可持续相关信息披露条例》（SFDR）这四个核心政策文件构成了欧盟市场主体开展可持续经济活动和进行ESG披露的主要政策依据。在披露政策方面，2022年11月，欧洲议会和欧盟理事会通过并签署了《企业可持续发展报告指令》（CSRD），成为欧盟ESG信息披露核心法规，正式取代2014年10月发布的《非财务报告指令》（NFRD）。CSRD要求更广泛的上市保险公司提供ESG报告，且报告内容扩大至整个产品和服务价值链的上下游，无形资源也纳入报告范围内。2023年7月，欧盟委员会通过由欧洲财务报告咨询组提交并经审议修改的首批欧洲可持续发展报告标准（ESRS），并要求保险机构报告投资与经营活动对人类和环境的影响，以及实质性评估过程的外部审计。在投资政策方面，2019年12月，欧洲议会和理事会发布《欧盟金融服务领域可持续相关信息披露条例》，针对包括保险机构在内的所有金融市场参与者提出应在决策或投资建立流程中整合和考虑可持续性风险以及不利的可持续性影响，并提供与金融产品相关的可持续性信息。2020年4月，欧盟委员会正式通过《促进可持续投资的框架》，规定了整个欧盟范围内的分类系统，为保险机构在进行可持续性投资活动时提供判断标准。同年6月，欧盟委员会发布《欧盟可持续金融分类法》，为保险机构提供了向低碳经济过渡的高效金融工具，旨在调动保险机构进行可持续投资的积极性，推进欧洲可持续经济改革。值得关注的是，欧洲议会和理事会于2024年11月27日通过Solvency II修订指令，该指令首次将“可持续发展风险”和“可持续发展因素”完整纳入保险公司的风险管理和治理框架，涉及比例原则、监管质量、报告、长期担保措施、宏观审慎工具、可持续性风险及集团和跨境监管。欧洲保险及职业养老金管理局（EIOPA）制定的2023—2026年战略中核心方向包括构建可持续的保险与养老金体系、支持数字化转型、促进统一高效的审慎与行为监管；2026年度工作规划延续对ESG因素整合的高度重视，强调保险公司需关注Solvency II修订指南与SFDR之间的交叉性要求。2026年三大欧洲监管机构（EBA、EIOPA、ESMA）正式发布的“ESG压力测试联合指南”，旨在解决ESG风险跨部门传播的特性，填补银行业、保险业和证券市场监管之间可能存在的盲区，并进一步指向气候风险实质性评估（转型风险和物理风险），以及与转型轨迹一致的远期情景分析（如NGFS情景）。

为了保证欧盟可持续发展经济安全，包含保险资管行业的ESG投资并未过多受Ominibus宽松政策而放松，在反漂绿和可持续风险管理方面体现为进一步明确方向、严苛标签和评级机构管理，提供更明确和统一的方法学指导。在ESG信息披露层面，欧盟成员国企业在成熟市场下对ESG信息披露有一定的自主性，且行业领先企业有意识参与行业或国际组织的信息披露完善和方法学研究。在ESG投资实践层面，基于《欧盟可持续金融分类法》明确方向引导和欧盟成员国投资者ESG投资需求强烈，由此催生保险类金融机构对可持续投资的产品及服务；截至2026年第二季度初，在监管规则不断收紧的大背景下，欧洲可持续基金的市场规模仍在持续扩大。截至2024年底数据，欧洲符合ESG标准的Article 8基金超过11,000只，聚焦清洁能源发展、脱碳、气候变化缓解、金融包容性、教育机会获取和女性赋权等领域的可持续投资目标的Article 9基金约1,000只，可持续UCITS基金管理资产超过7万亿欧元。

（二）英国

1.ESG监管和监督机制

英国ESG监管和监督机制主要表现为以行政引导为主要路径，多方措施持续强化ESG行为管控。整体上，英国在欧盟框架下进一步发展出具有自身特色的ESG政策，并重点关注气候变化与碳中和相关议题，加速了以ESG为实践路径支持可持续发展的模式，不仅从宏观层面明确提出ESG发展行动计划，更从环境友好型营商环境建设等细化内容上完善配套机制。英国整体ESG监管机制的构建为英国女王/国王、英国政府、英国法律委员会等顶层层面监管部门提案修法，明确将ESG纳入包括保险机构在内的上市主体披露报告内容，并细化责任范畴；英国金融市场行为监管局（FCA）、英国审慎监管局（PRA）、英国养老金监管局（TPR）、英国财务报告委员会（FRC）等行业监管机构修订条例，引进ESG要求及规则，并促进监管机构之间透明度的统一和问责制的建立等。此外，英国可持续投资和金融协会（UK SIF）、英国劳合社（Lloyd’s）、伦敦证券交易所（LSE）等行业自律性组织协助监管机构，进一步采取系列落地举措深化推动监管政策的改革和实施。

2. 保险资管行业ESG政策

英国保险业ESG政策注重对多方市场参与主体ESG信息披露要求的制定，并同步推动ESG的法制化。近年来英国ESG标准构建在欧盟的整体推进及自身可持续发展需求引导下经历多年修订逐步完善，随着气候风险管理议题的关注度提高，英国开始着重环境层面的发展，将气候变化相关议题上升为法律管控层面；但与之相对的，英国在社会层面则无过多引导文件发布，稍显滞后。在披露政策方面，为了进一步与欧盟的《非财务报告指令》（NFRD）保持一致，英国于2016年修订了《公司法》有关战略报告的部分，要求非财务信息的披露包括：企业自身商业活动所造成的负面影响；反腐败及反贿赂方案；进行针对非财务问题尽职调查的流程等信息。在投资政策方面，2010年7月，英国财务报告委员会（FRC）针对如保险公司、养老基金、投资信托基金等资产管理公司，发布了《尽责管理守则》，首次正式同时引进ESG三方面的要求及“遵守或解释”规则，要求资产管理者在标书（Tender）中列明对ESG要素的考量与整合操作信息。2014年7月，英国法律委员会发布《投资中介机构的受托责任》，明确ESG考量应作为受托者责任的一部分。此外，在《职业养老金计划（投资)条例》和养老金保障基金发布的《投资原则陈述》(两份文件中，也将ESG纳入作为养老金投资的考量因素。值得注意的是，自2023年起至今，英国多个监管机构持续推进ESG投资监管，PRA从审慎监管角度面向保险公司强调气候变化的监管优先要求，指出气候变化的金融风险与财务韧性、操作韧性、风险管理和治理并列为五大跨行业优先领域。FCA则从行为监管就可持续性治理结构、激励机制及能力建设征询市场意见，同时为保证负责任投资的市场行为和结果的一致性，协调平衡政策间的机构披露压力时严苛可持续发展披露要求与投资标签制度。TPR对养老金方案开展气候报告审查、对未能及时发布气候报告的方案发出强制罚款、资产超过10亿英镑的方案必须评估气候变化对资产和负债的影响等多项气候相关风险和机遇管理行动。

英国保险业ESG市场发展和推进路径表现为以成熟头部资本机构作为关键角色深度影响推动ESG发展实施。以伦敦证券交易所（LSEG）、富时罗素（FTSE Russell）为代表的金融机构从“ESG信息披露要求和质量分析”和“ESG服务与创新”层面在推动英国ESG发展中扮演了至关重要的角色。在ESG信息披露层面，如伦敦证券交易所早在2014年便加入可持续证券交易所倡议（SSE），并基于国际通用标准研究接连修订《ESG报告指南》，切实推动英国上市企业、投资者等对ESG的理解和应用，引导上市公司可持续发展。2016年，伦敦证交所连续三年发布《ESG报告指南》，不断增强含保险机构在内的上市公司ESG信息披露的有效性。在投资实践层面，英国金融机构积极加入负责任投资原则组织，将ESG因素纳入机构投资的投资决策中，推动责任投资的理念推广和实践。英国保险公司协会（ABI）发布的《保险和长期储蓄行业的报告》敦促政府和监管机构重新考虑如何激励投资，并允许ABI成员将更大比例的投资能力分配给气候过渡机会。

（三）美国

1. ESG监管和监督机制

*因ESG议题在美国具有一定的审慎性，部分政策已更新为可持续发展、气候变化、公司治理等议题讨论；为便于陈述，本节内容尚且保留前后一致的ESG描述。

美国ESG监管和监督机制主要表现为非强制、地方管控突出的特征。整体上，美国ESG理念的发展具有明确的市场先于政策法规导向特点，除治理层面存在明确及严苛的监管监督和披露标准，整体ESG监管机制以美国证券交易委员会、美国劳工部、美国金融服务委员会等的推动为主，同时辅以纽约证券交易所、纳斯达克证券交易所、美国可持续与责任投资论坛(US SIF)等自律性组织深化实践推动。监管模式上，以美国证券交易委员会为首的市场监管部门早期多从金融发展的角度开展信息披露管理，近年来，在人权等重要议题的影响下，美国劳工部、美国金融服务委员会等重要部门逐步增加监管参与度，并扩散至以气候与环境治理实操需求为核心的多行业；监管范围上，ESG相关领域管控的地域差异较为显著，以加利福尼亚州等为主的ESG先行地区和保险业发达地区，其地方部门对于保险业ESG的监管力度和机制建设更为深入，其余地区则主要由州政府和联邦政府的相关市场监管部门同步推进。

2.保险资管行业ESG政策

美国保险业ESG政策在ESG框架规范化的基础上，以鼓励市场参与主体自治为主。美国在ESG政策推进中持续提升对于信息披露的要求，并间接提升对于ESG投资行为的监管力度。在披露政策方面，美国政府在2015年与2016年的《解释公告》中先后鼓励在投资决策中纳入ESG的考量并进行ESG信息披露，并于此后五年间开展集中的规范化披露引导。2020年通过的《ESG信息披露简化法案》明确规定ESG指标的相关内容，推动了美国ESG信息披露的规范化。2021年3月，美国证券交易委员会（SEC）宣布成立气候与ESG特别工作组（TCFD），旨在加强投资者气候相关信息披露的规范，识别与ESG相关的不当行为。在投资政策方面，2022年5月，美国证券交易委员会（SEC）提出了加强投资顾问和投资公司对ESG投资实践的披露的建议，要求保险公司在其注册声明和报告中包括与气候相关的披露，包括可能对业务、运营结果或财务状况产生重大影响的气候相关风险。全国保险监督官协会（NAIC）于2024年对直接年保费大于1亿美元的美国及外国保险公司新增22个基于TCFD框架的气候风险披露调查要求。

美国保险业ESG市场发展和推进路径表现为明确的、以头部企业和机构为引领的“市场主导”型。尽管同为成熟的资本市场，美国不同于欧盟和英国的政策法规先行引导模式，在无明确政策引导下，主要依据市场经济实践中的积累经验及市场需求反馈，逐步深化和衍生社会责任投资的内容，并形成市场的ESG可持续发展意识和学术层面的ESG创新研究。在ESG信息披露层面，纳斯达克交易所于2017年和2019年分别发布了《ESG报告指南1.0》和《ESG报告指南2.0》，为上市公司ESG信息披露提供指引。在投资实践层面，美国市场ESG投资市场的差异化竞争促进了配套市场机制与产品的创新发展，涌现出以社会责任投资为开端的对“高质量”资本的投资需求，推进ESG标准构建和产品开发；同时，各市场主体积极响应诸如联合国等国际平台的可持续发展议题，从社会层面的“人权”及“社区”为伊始，到气候风险议题开始大力推进环境层面的分析及研究。例如，高盛最早提出了“环境、社会、治理”的规范定义；花旗银行成为“赤道原则”发起银行和气候相关财务信息披露（TCFD）发起建议机构，为推动金融机构气候和社会风险研究及投资作重要市场参考；MSCI和Sustainability等专业机构则以ESG评级和产品创新有针对性深化市场主体的ESG发展意识。因此，考虑到美国保险机构在市场中的长期参与以及险资高占比属性，保险业ESG板块长期以来也一直采用市场驱动的方式，以气候变化等环境问题为主要投资方向，通过将可持续发展与其核心业务相结合的方式，识别、衡量和管理环境影响和风险，推出了一系列新的ESG倡议和实践。

（四）日本

1. ESG监管和监督机制

日本ESG的监管监督主要表现为基于自愿性原则，由监管部门、交易所及行业自律组织共同参与的模式。日本监管机构在ESG信息披露、ESG投资等方面的监督采用渐进式原则，同时选取气候变化、人力资本、尽职管理等重点议题，开展小范围强制性监管。对日本保险机构而言，ESG监管体系建设的参与方主要以日本金融厅为牵头，同时辅以东京证券交易所及金融行业自律组织出台相关文件加强监督作用。此外，日本政府养老金投资基金和日本养老金基金协会在推动养老金参与ESG投资方面发挥了重要作用。

2.保险资管行业ESG政策

日本保险业ESG以软法规则为基础，实行非强制的鼓励性政策。日本政府主要从公司治理和市场的ESG信息披露着手，通过市场机构的领先实践，带动国家决策机构开展鼓励性政策引导，进而引致保险业等主要金融市场参与主体对于ESG理念的重视。整体上，日本的ESG相关政策引导在亚洲较为领先，其标准型政策的制定较为关注前期市场实践效果，且重视在不运用国家强制力的前提下提升机构投资者与被投资公司的对话和参与的实质性，而非流于形式化的沟通。在披露政策方面，日本自2014年开始整合ESG实践，并基于《公司治理准则》从为ESG信息披露打下发展基础，2021年成立可持续发展标准委员会（SSBJ），作为标准制定机构致力于将ISSB标准纳入日本法定披露框架，但直至2023年FSA明确所有上市公司需遵循TCFD框架在披露与可持续性相关的信息。2025年，SSBJ发布与ISSB适配的三份可持续发展披露准则，金融系统委员会（FSC）下设工作组配套发布将SSBJ准则纳入《金融商品取引法》的路线图。在投资政策方面，日本金融厅（FSA）在2014年首次发布《尽职管理守则》后，分别于2017年和2020年两次修订该文件，明确要求机构投资者在制定投资策略时考量与中长期投资回报相关的可持续因素及ESG因素。对保险机构而言，开展ESG投资需要兼顾自身作为金融体系重要参与者的专业性投资框架，以及ESG新兴市场中的可持续要素整合，同时遵守相关披露法规约束，实现保险资金运用的柔性迭代。2022年，FSA发布《关于气候风险管理与客户参与的监管指南》，要求包含保险资管在内的金融机构（包括保险公司）需系统性地纳入气候相关风险考量；2025年发布《保险行业气候相关风险第二次情景分析报告》，明确系统性行业压力测试和资产转型风险评估发展趋势。

日本保险业ESG市场发展和推进路径主要表现为以养老金ESG投资为特色。日本在可持续金融和ESG投资领域的市场意识和实践在亚太地区居于前列，早在2014年，以《尽职管理守则》和《公司治理准则》在尽职管理和公司治理两方面的指引为基础，日本市场逐步涌现ESG整合实践。在ESG信息披露层面，以东京证券交易所和日本可持续投资论坛为代表的市场机构从政策层面推进了日本市场，特别是保险业市场的可持续转型，其中东京证券交易所在2020年基于TCFD等国际标准发布了基础ESG信息披露引导文件，进一步引导上市公司开展ESG信息披露，对上市保险公司开展ESG实践提供了科学的披露框架。在投资实践层面，随着日本政府养老金投资基金和日本养老金基金协会先后于2015年、2016年签署负责任投资原则（UN PRI），日本养老基金的发展推动了日本保险业ESG投资的快速发展，以养老金ESG投资为首的可持续投资规模位列全球前列。随后，2016年，日本兴亚财产保险投资了日本国际协力事业团发行的社会债券，增加气候变化相关社会债券和绿色债券的投资以及环保项目的投入。2020年12月，日本住友人寿保险加入“气候行动100+”和CDP解决气候变化相关问题的倡议合作，并于2024年成为LeapFrog Investments旗下旗舰基金新兴消费基金 IV的有限合伙人。2021年9月，日本第一生命保险投资国际复兴开发银行（IBRD）发行的绿色债券，支持发展中国家减少温室气体排放，向低碳社会过渡；同年10月，日本邮政保险发布《ESG投资政策》，承诺推进环境友好型脱碳管理，同时测量并分析被投资方的温室气体排放，在投资决策过程中纳入ESG因素。日本生命保险的“People × Planet”投资框架致力于将社会和环境成果相互结合，通过“系统性投资”方法在投资组合层面进行系统性的可持续性配置，将气候因素纳入投资者义务和尽职管理标准。

三、国际经验总结

（一）ESG监管和监督机制

国际ESG监管和监督整体表现为主要监管机构和市场自律组织“双轨并行”的模式，且强制化趋势明显。从监管和监督模式的发展来看，各国均倾向于以立法部门、金融行业监管部门、证券市场监管部门为主，证券交易所、行业自律组织为辅的双重监管监督模式，多线推进对于ESG管控的配套建设。其中，欧盟、英国等地的监管主体主要集中于金融监管局等国家部门以及证券交易所等监督机构，传导模式上更为偏向“自上而下”；美国、日本等国由于政策配套相对滞后，因而较为依赖行业自律组织的市场化监督。从监管力度来看，欧盟和英国在ESG相关法规落地上多采用较为强制的手段，同时在保险相关的ESG理论研究上多以“绿色低碳”“可持续发展”为角度切入，政策顶层设计与监管执行配套紧凑，强度更高，因此在监管的综合效率上表现较为突出；日本则采用相对“软性”的监管手段，注重本地保险业投资市场的ESG发展空间。整体而言，由于各国早期在E、S、G各维度建立制度体系的侧重点有所不同，顶层监管模式略有差异，但欧英地区整体强制化趋势明显，金融行业监管部门、市场监督部门敏锐度与管控力度较为强劲，且头部金融机构的自律监督牵引力较大。

（二）保险资管行业ESG政策

国际市场ESG投资指引已进入优化阶段，政策能效突出。当前国际保险机构在开展ESG投资实践时，多以国际组织及政府的相关准则及政策作为其ESG投资实践的基础和指导，在落地执行时积极响应可持续发展目标，并依据市场上各类利益相关方对各项关键性议题的需求来制定ESG投资的具体执行方案。进度方面，以欧盟、英国为首的地方已形成覆盖ESG投资全链条的政策体系或分类名录；以美国、日本为首的地方则基于强力的市场主导，反向推动定向ESG投资板块的深度政策研究。

国际主流ESG信息披露已进入全面强制化阶段，强制力度逐步提升。截至目前信息披露的官方政策文件来看，欧盟、英、美、日均要求对环境有重大影响的企业强制环境信息披露，并在ESG审计等附加项中有一定政策进展，在ESG全面信息披露则尚未执行强制要求；但在各国交易所的市场端，各国存在明显差异。同时，在ESG信息披露执行主体层面，现各国均以上市公司为主；其中欧盟和美国已有一定领先的尝试，ESG信息披露延展金融市场参与者和金融顾问，在ESG报告中主动披露ESG投资情况；英国则在ESG发展路线图中明确未来阶段性将纳入的信息披露执行主体，直至最终覆盖全市场参与主体。因此，国际市场保险机构的ESG信息披露主要遵从本土上市公司规则，其披露的完整性与详细性较为突出。

敬请关注后续系列文章《中国保险资管的ESG投资政策趋势、发展机遇与推进建议》《基于PESTEL分析框架的中国保险资产管理ESG展望》。

相关文章：