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IIGF观点 | 庞心睿：中国煤电搁浅资产现状及处置路径探析

发布时间：2026-04-01

在加快建设新型能源体系的进程中，煤电的功能定位正在发生深刻变化。部分煤电机组在尚未达到设计寿命前提前退役，由此形成的煤电搁浅资产既关系企业资产安全和债务安排，也关系地方产业接续、职工安置、土地利用和区域转型。对这一问题，我们需要立足我国能源资源禀赋和电力保供实际，坚持先立后破、通盘谋划，同时把握不同机组、不同地区、不同主体的差异，推动处置工作稳妥有序开展。本文将通过梳理中国煤电搁浅资产现状，总结煤电关停后搁浅资产的处置路径与案例，以为我国煤电搁浅资产的处置提出展望。

一、中国煤电搁浅资产现状

煤电搁浅资产，是指由于政策、市场、技术或环境等因素变化，煤电相关资产在其预期使用寿命结束之前，无法实现预期经济回报，甚至需要提前退出或减值的资产。若以30年作为自然退役阈值，则应将30年之前退出运行的机组视为提前退役资产，并在此基础上识别需要重点处置的搁浅部分。根据全球能源监测（Global Energy Monitor）2026年发布的最新统计数据，目前我国已退役煤电样本中，提前退役形成的搁浅容量总体超过90GW，涉及机组近千台，占全部退役容量的近七成。

从机组特征看，我国煤电搁浅资产具有较强的共性。一是装机规模以中小机组为主，300MW以下机组占绝大多数。二是技术路线以亚临界机组为主，主要仍是上一代存量机组。三是用途上包括公用电厂、热电联产和工业自备电厂等多种类型，其中，越年轻的提前退役机组中，工业自备和园区热电机组的占比越高。四是寿命损失较为明显，按照30年提前退役口径测算，相关机组平均退役年龄约为17年，较该口径下的常规服役年限平均提前约13年。这说明，不少资产是在仍有一定技术寿命和经济价值时退出原有用途，其处置难点聚焦在后续资产转化、债务消化和功能接续。

从区域分布看，东部地区搁浅资产规模居前，中西部部分资源型、工业型省份提前退役问题较为集中，东北地区占比相对较低。东部地区由于煤电发展起步早、退役样本多，是搁浅电厂容量最集中的区域；中西部虽然总量略低，但在更严格的提前退役口径下，一些工业型、资源型地区的年轻机组提前退出特征更加明显。从省级层面看，山东、河南、江苏、山西、广东等省份搁浅资产规模处于前列；若按提前退役资产占本省煤电装机规模的比重看，部分西南和中部省份更为突出。这表明，煤电搁浅资产既有总量问题，也有结构问题，既要关注退役规模大的地区，也要关注退役比例高的地区。

从退役时间分布看，煤电搁浅资产退役大致呈现两轮集中发生期。第一轮主要出现在2007年至2010年前后，主要与“十一五”期间加快关停小火电机组、推进“上大压小”有关，其核心目标是压减高能耗、高污染、低效率小机组，推动电力行业节能降耗和结构优化。第二轮主要出现在2016年至2020年前后，与供给侧结构性改革持续推进、防范化解煤电产能过剩风险、煤电节能减排升级改造、燃煤自备电厂规范管理等政策密切相关。在此阶段，一批不符合能耗、环保、安全和技术标准要求的煤电机组，尤其是部分300MW以下机组及燃煤自备机组，被依法依规淘汰关停，煤电机组提前退役范围进一步扩大。

二、煤电关停后搁浅资产的处置路径与案例

从实践看，煤电搁浅资产处置大体可以从实体资产处置、资金处置与金融支持路径两个方面展开，不同路径各有适用条件。

（一）实体资产处置路径

同址替代路径，是指煤电厂关停后保留仍具使用价值的厂址和基础设施，在原址接续建设新的能源项目。这一方式主要适用于厂址条件较好、并网接入和水系统较完整的大型煤电厂。对这类电厂而言，最有继续利用价值的搁浅资产是土地、电网接入、水处理系统、车间建筑和工业配套设施等。以德国汉堡Moorburg燃煤电厂为例，该厂2015年投运，2020年获得提前关停补偿，2021年7月正式停运，其投产年限仅为6年。2023年，汉堡市能源公司Hamburger Energiewerke接手该项目公司，将其原有员工、建筑物、剩余部件和土地一并纳入后续安排，并在原厂址推进100MW电解制氢项目。该项目计划于2027年投运，年产绿氢约1万吨，原有水处理系统、电网接入和车间建筑继续服务于新项目。这个案例表明，对具备基础设施优势的退役煤电厂，采用同址替代方式，有利于把原有土地、并网和厂务条件转化为后续发展基础，减少重复建设成本，缩短新项目落地周期。

保留再利用路径，是指煤电厂停止发电后保留仍具有空间价值和公共利用价值的建筑物和附属设施等，通过更新改造转作新的城市功能空间。这一方式主要适用于位于城市核心区或重点功能区、厂区空间条件较好、工业遗存特征较明显的煤电厂。对这类电厂而言，具有保留价值的搁浅资产主要是主厂房、汽轮机车间、烟囱、管廊、储煤设施和专用铁路等建筑空间及工业遗存。以北京第一热电厂为例，该厂位于北京市朝阳区建国路，总占地面积18.8万平方米。2015年3月20日，厂内两台燃煤机组全部关停退役。关停后，主厂房、汽轮机车间、烟囱、锅炉、管廊、化学实验楼、巨型水罐、6座单体容量1万吨的储煤筒仓和运煤铁路被保留下来，后续改建为建国路75号数字艺术园区。园区改造计划分三期建设，其中一期改造占地约1.8万平方米，包含15处建构筑物，已于2024年开放。这个案例说明，位于核心城区的煤电搁浅资产，并不一定都应拆除退出，其中一部分可以通过保留再利用转化为公共空间、文化空间和产业空间，从而提高老厂区的再利用效率，也为城市更新提供连续的空间载体。

（二）资金处置与金融支持路径

提前确认损失路径，是指在煤电机组退役时点已经明确后，企业依据退役安排，对相关资产提前调整折旧年限并进行价值重估，将原本可能在关停年度集中确认的损失，按退役进度提前纳入财务处理。该方式主要适用于退役范围已经明确、固定资产账面价值仍然较高的煤电项目。以广东电力发展有限公司的沙角电厂为例，2018年，广东省发改委发函要求在2025年底之前应完成沙角电厂全部5台机组退役工作，关停机组装机容量共计129万千瓦。此后，公司自2019年起按照机组剩余运行年限调整相关固定资产折旧；到2023年4、5号机组停运、沙角A电厂全面关停后，公司再根据报废处置预计可回收金额，对相关固定资产补提1.05亿元减值准备。该案例表明，对退役时点和范围已经明确的煤电机组，提前调整折旧安排并在停运后及时确认减值，有利于更准确地反映搁浅资产损失，为后续资产处置和资金安排留出空间。

直接财政补偿路径，是指在煤电机组提前退役后，由政府以财政资金对企业已经形成、且难以自行消化的退出成本给予补偿。这一方式主要适用于退役规模较大、关停要求明确、企业自身消化能力有限的煤电项目，补偿对象通常包括尚未收回的固定资产投资、职工安置费用和提前关停造成的经营损失。以德国为例，其制定了以财政补偿为主的一系列政策工具：第一，明确退出时序。2020年，德国通过《煤炭退出法》，明确最迟于2038年退出燃煤发电。第二，安排财政补偿。德国联邦财政对提前关停企业给予补偿，重点覆盖职工转岗和离岗安置支出，以及提前退出造成的固定成本和经营损失。第三，提供区域转型支持，向煤炭转型地区提供约400亿欧元支持，用于基础设施建设、产业发展、科研布局和就业培训，以减轻地方转型压力。

转型金融工具的支持路径，是指通过优惠贷款等金融工具为煤电机组关停后的退役拆除、环境修复、厂址再利用和接续项目建设提供资金支持。这一路径主要适用于关停后仍需持续投入、但企业短期内难以依靠自有资金完成处置的煤电项目。例如，为支持南非科马蒂（Komati）燃煤电站关停后的退役、修复与转型，世界银行集团于2022年11月批准了公正能源转型投资计划，总额4.97亿美元，其中包括4.395亿美元来自国际复兴开发银行的贷款、4750万美元来自加拿大清洁能源与森林气候基金的优惠贷款和1000万美元来自能源部门管理援助计划的赠款。该笔资金主要用于电站退役和环境修复、原厂址可再生能源与电池储能项目建设，以及对受影响工人和社区的培训、发展和参与支持。其中，国际复兴开发银行的贷款作为主融资来源，优势在于资金规模较大、期限较长，且还款宽限期、偿还期限等可根据项目现金流和债务管理需要进行调整，从而为这类投资规模大、回收周期长的能源转型项目提供相对稳定的长期开发性资金；加拿大清洁能源与森林气候基金的贷款则体现出更直接的优惠性，按已提款余额年利率0.75%计息，有助于进一步降低融资成本、缓解项目转型初期的资金压力。在担保安排上，该笔借款由南非共和国提供主权担保，具体由南非国家财政部出具相关担保安排，这相当于在项目主体信用之外叠加主权信用支持，有助于增强贷款人保障、降低融资落地难度，并提升此类公用事业转型项目获得长期资金支持的可行性。

三、煤电搁浅资产处置的展望

展望未来，为更好推进煤电搁浅资产处置工作，需要在分类处置机制、实体资产利用路径和财政金融支持体系三个方面持续深化。

一是分类处置机制将更加健全。随着煤电搁浅资产规模逐步扩大、类型不断增多，未来处置工作将更加注重分类识别、分类评估和分类施策。一是，针对公用机组、热电联产机组、工业自备机组等不同类型资产，将逐步形成更为清晰的处置路径。二是，由于不同地区煤电搁浅资产的数量、类型和后续利用条件不尽相同，未来处置政策也将更加注重因地制宜。对搁浅资产规模较大、处置任务较重的地区，应更加注重统筹安排处置时序和接续方案；对供热保障压力较大、产业配套要求较强的地区，则应更多考虑资产保留利用和功能转换的现实需要。

二是实体资产利用路径将更加多元。从发展趋势看，煤电机组关停后形成的实体资产并不必然走向整体报废，实体资产处置将更加注重从资源条件、区位特征和基础设施条件出发，统筹推进保留利用、功能转换和同址接续开发。例如，在厂址条件较好、公用工程基础较完整的地区，退役煤电厂将更有可能成为储能、氢能、调峰电源和综合能源服务等新业态的重要承载空间；在城市重点区域和具备工业遗存价值的厂区，更新改造和复合开发的前景也将进一步拓展。

三是财政金融支持体系和风险缓释措施将更加完善。一是，财政金融支持将更加注重制度化安排和协同化推进，逐步形成企业财务调整、财政适度支持、金融工具接续发力的多层次支持格局。二是，风险缓释将更加注重前置管理，通过提前开展资产评估、损失测算和融资安排，降低风险在短期内集中暴露的可能性。随着相关政策工具不断完善，煤电搁浅资产处置中的财务压力、债务压力和外溢风险有望进一步缓释，为平稳转型提供更有力支撑。

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