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IIGF观点 | 吴倩茜：《国家公园法》实施背景下国家公园生态产品价值实现的制度路径

发布时间：2026-03-03

2026年1月1日，《中华人民共和国国家公园法》施行，我国国家公园建设进入法治化、制度化的新阶段。法律强调政府主导、多方参与、社会共享，提出以财政投入为主的多元化资金保障制度，并鼓励社会力量通过设立基金、捐赠、资助等方式参与，支持国家公园特色生态产品区域公用品牌创建，拓展生态产品价值实现机制。

在这一背景下，国家公园的生态产品价值实现需要在概念上与一般地区加以区分。国家公园与生态产品价值实现的天然关联在于生态，但其核心并非将自然资源简单转化为可交易资产，而是在生态保护第一与严格用途管制前提下，通过制度安排形成稳定、可持续的资金保障机制，支撑生态保护与公共服务的长期供给，并实现社区受益与全民共享的治理目标。基于此，本文关注的核心问题在于如何在国家公园法定边界内，为生态价值形成可预期的回报机制创造制度条件，进而构建以财政托底为基础、社会资本加持为增量的资金结构。

一、国家公园生态产品价值实现的特殊性与路径选择

（一）国家公园生态产品价值实现的特殊性

在《国家公园法》确立的保护优先与严格用途管制框架下，国家公园的生态产品价值实现应理解为一种资金保障机制的制度化构造。其核心不是将自然资源本体转化为可交易资产，而是在法定边界内，通过公共服务供给与允许范围内的经营性服务供给，形成可核验、可约束、可回流的收益安排，用以支撑生态保护与公共服务的长期供给，并实现社区受益与全民共享。

与一般地区相比，国家公园至少存在四方面结构性差异。目标不同。一般地区更强调产业化与地方增收，国家公园优先目标是生态保护与公共服务供给，经营活动只能作为提高服务质量、降低财政边际压力的工具。

第二，约束不同。一般地区在资源利用与经营安排上弹性更大，国家公园受分区管控与生态红线约束，市场机制必须在正面清单内运行，这决定了收益难以依赖规模扩张，更依赖于精细化运营与附加值提升。

第三，收益结构不同。一般地区经营收入与产业收益更易形成地方层面可支配资金，国家公园呈现“公共性优先，经营性补充”特征，门票及另行收费项目、特许经营费等往往受定价与预算管理约束，若缺乏留存与专款专用机制，难以形成“以收促保”的持续激励。

第四，分配逻辑不同。一般地区的分配侧重投资回报，社区受益可以是政策鼓励方向。国家公园必须兼顾社区共享，需通过特许经营优先吸纳社区参与，将社区生计嵌入服务供给链条，以此作为化解保护与发展矛盾的治理工具，而非单纯的利润分红。

（二）路径辨析：从资源资产化转向权益资产化

上述特殊性决定了国家公园投融资机制不能照搬一般模式。在探讨具体机制前，必须首先厘清“生态资源”与“生态资产”的本质区别。长期以来，生态领域价值实现一直尝试通过价值核算将自然资源本体直接“资产化”以获取融资。然而，在我国土地公有制与国家公园“生态保护第一”的刚性约束下，自然资源本身缺乏法律上的可让渡性与金融层面的抵押物处置权。大尺度的生态产品价值核算更适合作为绩效评价依据，而非融资标的。因此，在法定边界内，更可行的路径不是资源本体资产化，而是经营性服务权利的制度化与合同化。即通过特许经营制度，将附着于自然资源之上的、受监管的经营机会剥离出来，转化为产权清晰、现金流可测、法律可处分的特许经营权。

（三）财政托底与市场化参与的协同边界

上述路径选择重新定义了政府与市场的边界。国家公园建设具有长期性与公益性特征，仅依赖单一财政安排面临巨大的边际压力。《国家公园空间布局方案》规划了49个候选区，覆盖陆域国土面积约10.3%，其建设与运维资金需求巨大。引入社会资本不仅是为了缓解财政压力，更是为了提升公共服务供给效率。在此逻辑下，国家公园投融资体系应基于资产现金流特征实施分类分级管理。对于纯公益性的生态保护与基础设施，应由财政资金承担100%的刚性支出，确保公共服务的基准供给；对于具有弱现金流的准公益性项目，应建立以债务偿付备付率为核心的风险监控机制，由财政通过贴息或资本金注入方式弥补缺口。唯有当基于权益资产的特许经营项目预估现金流能完全覆盖运营成本并产生稳健盈余时，方可引入绿色信贷、专项债券等金融工具。

由此，国家公园语境下生态产品价值实现需要回答的核心问题，是在不改变资源公有制前提下，将目光从资源本身转向受监管的经营权利与合同收益，探索通过制度安排与商业模式的有效匹配，使社会参与与金融供给形成闭环。

二、国际镜鉴：美国国家公园特许经营体系的制度逻辑与融资启示

纵观全球，在公有制或公产属性自然保护地体系中，通过特许经营实现价值转化已成为通用范式。无论是新西兰环保局（DOC）的特许权管理体系，还是加拿大国家公园的商业服务合同，其核心逻辑均与美国国家公园体系（National Park Service，NPS）异曲同工：即在不让渡资源所有权的前提下，通过特许经营权的排他性配置来获取商业回报并反哺保护资金。然而，在将这种管理行为转化为可量化、可融资的金融资产方面，美国NPS的制度设计最为典型且具参考价值，特别是其独创的租赁权益放弃（Leasehold Surrender Interest, LSI）机制，为解决社会资本投资回报的资产属性问题提供了标准范本。因此，本章将重点剖析NPS体系的制度逻辑。

（一）以高质量服务合同形成可预测现金流

NPS特许经营的收入结构以游客服务类业务为主，回报更多取决于稳定客流、服务供给效率与运营管理能力。值得注意的是，NPS特许经营业务在不同公园、不同合同之间规模差异显著，既存在中小体量的基础服务合同，也存在高体量的综合性合同。在游客服务高度集中的公园，住宿、餐饮、零售、交通等往往通过合同整合，形成更强的现金流韧性，有利于管理方统一监管和绩效考核，也为经营者的项目融资提供了现金流基础。以NPS公开发布的部分特许经营项目为例，核心景区的单一综合特许合同（如大峡谷、优胜美地等）年度总营收预期可达7,700万至8,500万美元量级。

（二）以费用留存机制提升激励相容

NPS体系能够形成相对稳定的资金回流，在于构建了以合同规则为主轴的约束框架。

第一，回流规则制度化。确立“取之于园，用之于园”的资金留存原则。特许经营费被定性为使用公共资源的制度性对价，而非行政收费。特许经营费不需上缴财政部，而是直接留存于NPS体系。其中，80%的资金强制留存在产生该收入的具体公园，专用于积压维护项目和资源保护；20%汇入NPS总部账户统筹使用。这种安排将商业经营绩效与公园保护资金直接挂钩，解决了管理机构缺乏财务动力的问题。

第二，费率结构具备调节功能。设计分档递进的费率结构以平衡商业激励与公共利益。虽然NPS系统的平均有效费率约为总收入的7%—8%，但在高收益项目（如优胜美地住宿）中，累进费率可超过20%。例如2025年分档费率示例显示，当营收达到1,000万美元时，有效费率自动升至13.7%。这种超额收益累进回缴机制，既抑制了企业的过度逐利冲动，又平抑了由公共资源垄断性产生的超额地租，从而降低公共争议风险。

第三，财务信息披露标准化。NPS要求特许经营合同经营方必须提交年度财务报告，并区分长表与短表以适配不同规模合同，报告内容覆盖收入、资产负债与运营统计等关键要素。这一安排使收入口径、成本结构与经营状况具备更强的可比性与可核查性，这不仅是监管工具，更为外部资金进入提供了高透明度的尽调基础。

（三）以退出补偿降低投资不确定性，间接改善融资可得性

在土地与设施产权归国家所有的前提下，NPS通过租赁权益放弃等规则，对经营者依法投入建设或修缮的成本形成可计价的退出补偿安排。合同到期或更换经营者时，新经营者需向原经营者支付相应LSI价值（通常等于初始建造成本减去折旧，或按合同约定计算）作为资产移交对价，从而提升投资可回收性与退出确定性，改善项目可融资性。

在此框架下，金融机构评估的重点不再是生态资源能否抵押，而是合同权利、现金流规则与退出补偿机制是否清晰可执行。公开信息显示，美国国家公园特许经营合同每年产生约18亿美元的总收入，同时向国家公园系统返还约1.8亿美元的特许经营费。NPS特许经营体系所揭示的关键经验在于，国家公园并不必然将自然资源“资产化”，而是把允许的经营性服务供给制度化为可审核、可定价、可分配的合同现金流，并通过留存规则与退出补偿安排提高激励相容和融资可得性。

三、国内对照：价值实现的路径分化与共同瓶颈

随着2026年《国家公园法》的正式施行，回顾试点阶段的实践探索，不同国家公园在同样的生态红线约束下，基于各自资源禀赋演化出了截然不同的价值实现路径。

（一）武夷山：以权利整合支撑财政托底，外围产业承接价值增量

作为集体林占比高的典型代表，武夷山的核心做法是建立重点区赎买、一般区地役权管理的组合机制：通过财政资金赎买核心区商品林，解决产权争议；对非赎买区通过地役权合同限制高扰动利用并给予补偿。这一路径确立了严格保护的治理边界，为外围产业发展创造了环境基础。

在资金结构方面，财政预算与专项资金主要覆盖赎买、补偿与管护等刚性支出，稳定性强但以兜底为主。与此同时，生态保护带来的品牌溢价与产业增值主要在外围茶产业与园外文旅链条中实现，这类增量收益主要留存在农户、企业或地方国企手中，属于“体外循环”，通常不等同于国家公园管理机构端可支配、可审计的现金流，缺乏“外部性内部化”的收益归集机制。

（二）三江源国家公园：在强约束下以高附加值服务形成经营性对价

三江源试点更能代表强生态约束情形下的价值实现路径。以昂赛等区域的自然观察特许项目为代表，其核心不是扩大客流，而是在访客容量严格控制下，探索了“特许访客预约+特许经营授权”模式。利用雪豹等稀缺生态资源，授权社区或专业机构提供高端自然观察服务。以预约准入和服务规范将“进入与体验”转化为受监管的高附加值服务合同，由此形成可覆盖保护成本的经营性对价。相关研究已将昂赛项目作为自然观察特许经营的典型模式进行评估与总结。

在资金结构方面，呈现小流量、高单价、反哺社区的特征。虽然总体营收规模不及大众旅游，但其极高的客单价和较低的设施投入，使其具备了覆盖监测巡护成本的潜力。这种基于“特许排他权”形成的收入，为一般控制区内的适度经营提供了基础验证。该模式的启示在于，在不触碰资源本体资产化的前提下，经营性收益可以成立，但其天然受容量约束封顶，更适合作为补充性资金来源。

（三）大熊猫国家公园：品牌授权的探索与无形资产的变现

大熊猫国家公园依托具有全国性乃至全球性辨识度的标识与信誉，探索以原生态产品标识授权等方式实现权利收益，即依托“大熊猫”这一全球顶级IP，探索建立统一的品牌管理与特许授权体系。通过对特许商品、生态农产品进行品牌认证与授权，收取特许权使用费或品牌管理费。

该模式的优势在于对园内空间扰动更低，也不完全受环境容量的物理限制，更接近“无形资产型权利收益”。其核心在于将生态保护产生的品牌溢价制度化为可计量的收入，与依附于土地的门票或住宿收入不同，品牌授权收入不消耗自然资源，且不受环境容量的物理限制，是财政托底之外极具潜力的补充性资金来源。但其可持续性与可融资性取决于授权权利是否可计量、可撤销条件是否明确，收益是否能形成可归集、可审计的资金链条，以及侵权处置与退出规则是否清晰。

四、价值实现的结构瓶颈与权益资产化转型的必然性

尽管上述试点在局部环节探索了生态产品价值实现的不同路径，但对照国际成熟的国家公园经营体系，国内试点在从“资源管理”向“资产运营”跨越的过程中，普遍面临三个结构性的制度瓶颈。

一是缺乏留存与回流的激励闭环。国际多数自然保护地均确立了资金回流机制，将一定比例的特许经营费直接留存于公园用于保护，形成“以收促保”的财务动力。而在国内试点（如武夷山）的实践中，受限于现行财政预算管理体制，经营性收入往往需全额上缴或纳入地方非税收入管理，缺乏明确的留存比例与专款专用机制。这种“收支两条线”的刚性约束，切断了经营绩效与保护投入之间的关联，使得管理机构缺乏通过精细化运营创造增量收益的内生动力。

二是缺乏标准化的合同治理工具。NPS拥有一套成熟的特许经营合同体系，包含分档递进的费率结构与标准化的财务披露要求，既能抑制过度逐利，又能有效捕获超额收益。国内试点目前多采用行政许可或简单的租赁协议，缺乏基于财务模型测算的定价机制与动态费率调节工具。这导致要么定价过低造成资产流失，要么缺乏调节机制引发保护与开发的冲突。

三是缺乏退出补偿机制。国内试点虽然开展了特许经营探索，但在退出、移交与补偿安排方面，现有规定多停留在原则性补偿与程序性移交层面，补偿口径、估值方法、支付责任主体与资金来源缺乏统一且可执行的制度化规则，难以像NPS的LSI那样将设施残值转化为可计价、可转让、可设定负担的合同型资产权益，从而限制了长期授信与项目融资的可得性。

因此，在《国家公园法》法律框架进一步明确后，更具讨论意义的方向是在保护优先、财政投入为主并允许探索多元化资金保障的框架下，识别国家公园依法可以形成、可计量、可留存的增量收益，并将其作为财政托底之外的补充性资金来源。本文所称“增量收益”，专指在保护红线与容量约束前提下，通过公共服务类特许经营、园内服务供给对价、以及与国家公园授权相关的合规收费安排所形成的现金流，不包含外围产业自然形成的市场溢价。关键问题由此转化为，此类增量收益如何在合同条款、资金归集与用途约束层面实现制度化，使其形成可核验的信息披露与审计凭证体系，从而在不改变财政主渠道地位的前提下，通过制度安排将受监管的经营权利转化为可融资的合同资产，吸引社会资本作为提升效率的增量，在边际上缓解财政压力。

五、政策建议

综上所述，中国国家公园生态产品价值实现的下一步，应从概念性讨论转向可操作的制度安排，在《国家公园法》框架下，重点打通经营性服务权利的合同化治理、收入留存归集、退出补偿与风险分担四个关键环节，使“财政托底、金融加持”具有可操作性。

一是确立合同治理的上位制度基础。尽快出台特许经营管理办法，明确一般控制区内的准入清单与竞争性程序。将行政授权转化为法治化的合同约束，为经营权向“合同资产”转化提供明确的物权法或合同法支撑。

二是建立分类核算与增量回流机制。实施价格性收入与非价格性收入如特许经营费、品牌溢价的分账管理。在预算体制内开辟专用账户，设定经营收益留存比例，确保增量资金定向回流至资源巡护与社区共管，补齐激励闭环。

三是推广标准化合同与动态定价工具。避免简化的固定租金模式，建立以财务模型为基础、与营收挂钩且分档递进的动态费率体系。通过标准化信息披露要求，降低审计与尽调成本，使特许经营合同具备金融机构可识别的资产属性。

四是完善退出确定性与风险分担安排。细化初始投资减折旧的补偿标准，明确支付主体，使设施残值具备抵押能力。同时，将金融定位为补充性放大器，优先配置与现金流匹配的政策性金融、专项贷款、融资租赁等工具，并通过营业中断保险、责任保险、风险补偿金以及合同中的变更与终止补偿公式等机制对冲尾部风险，使合同现金流具备可融资的风险结构。

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