十年来，我国能源结构绿色转型成效明显，通过煤电清洁低碳改造建设与大力发展可再生能源“两手抓”，已经建成全球最大的清洁煤电供应体系，以及最大的可再生能源装机规模。其中煤电在发电量中的占比从2010年的70%以下降至2024年的54.8%。锚定“十五五”我国初步建成新型能源体系的发展目标，煤电转型将加快向纵深推进。从《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》、《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025—2027年》等政策要求来看，当前一个阶段内，煤电深化转型的重点领域主要涵盖减量替代、深化“三改联动”、智能运行技术等方面，在完善资金支持和容量电价机制等外部条件的变化中，煤电转型将呈现新面貌。

一、我国电力结构转型成效

2010年以来，我国持续推动煤炭在能源消费总量中的占比逐步下降，非化石能源消费量占比稳步提升，能源转型取得显著成就。根据国家统计局数据，2010年我国能源消费总量为36.1亿吨标煤，2024年增至59.6亿吨标煤，能源消费总量增长65.3%。其中在能源消费结构方面，2010年我国煤炭占能源消费总量69.2%，至2024年下降至53.2%；非化石能源占能源消费比重则从2010年的9.4%，上升至2024年的19.8%，14年间在能源消费总量提升的趋势下其占比提升10个百分点以上，也进一步表明了非化石能源行业的加速发展。

图1：我国能源消费总量和煤炭消费占比

数据来源：国家统计局

从电力结构转型进程来看，我国由以煤电为主的装机和发电结构，向以可再生能源为主转型，战略明确、成果卓著。

电力装机方面，国家能源局数据显示，2010年末我国累计发电装机容量962.2GW，其中火电装机706.6GW，占比73.4%；水电装机213.4GW，占比约22.2%，风电累计装机29.6GW，光伏累计装机仅0.7GW，可再生能源装机结构以水电为主。至今，我国以火电为主导的装机结构发生重大改变，至2025年末我国累计发电装机容量3891.3GW，其中火电装机1539.0GW，占比约39.6%；水电、风电、光伏装机分别为448.0GW、640.0GW、1201.7GW，合计占比约58.8%。考虑到生物质能等其他可再生能源形式，至2025年我国可再生能源发电装机占比超过六成，风光累计装机超过1800GW并超过火电装机规模。电源结构方面，煤电在发电量中的占比从2010年的70%以下降至2025年的51.1%。可再生能源发电量占比38.3%。

从能源消费和电力结构未来发展方向来看，非化石能源装机还将保持快速增长，发电量也将进一步提升。根据国家能源集团发布的《中国能源展望2025-2060》，预计至2035年我国一次能源消费总量将达到约71.8亿吨标准煤，非化石能源消费占比将提升至35%左右；至2060年一次能源消费总量降至约59.0亿吨标准煤，非化石能源消费占比将达到80%左右。非化石电源是全国电力装机增长的主力，其发电量占比至2035年将提升至56.3%左右；2035年后非化石电源装机将继续快速增长，至2050年、2060年发电量占比分别提升至76.9%、95.3%左右。

二、我国煤电转型进程

煤电是保障电力安全的“压舱石”与“稳定器”，顺应我国经济社会发展需求与改革方向，我国煤电也在大幅淘汰落后产能、推动燃煤电厂超低排放改造、实施煤电“三改联动”中加快绿色转型。

（一）“十一五”期间：有序发展煤电，强化供应保障

此阶段我国能源建设的总体思路和规划主要是有序发展煤炭、加快开发石油天然气、优化发展火电，在山西、陕西、内蒙古、贵州、云南东部煤炭富集地区优化建设煤电基地，对于“三西”地区煤炭资源适度加快开发等。在绿色发展方面，对煤电提出“以大型高效环保机组为重点优化发展火电，推进洁净煤发电，加快淘汰落后的小火电机组”等总体要求，强化煤电供应保障能力，提升节能环保成效指标。彼时，我国风电、光伏产业处于发展初期，光伏产业链基础仍较薄弱，度电成本高企，因此抓牢煤电和油气的保障供应尤为重要。

（二）“十二五”期间：首提“能耗双控”，明确煤电节能改造要求

全球范围内气候变化议题的关注度持续提升，我国在《能源发展“十二五”规划》中首次明确提出实施能源消费强度和消费总量双控制、着力提高清洁低碳化石能源和非化石能源比重、加快优化能源生产和消费结构等基本原则和目标，推动煤炭在能源消费总量的比重逐渐下降。同期发布了《节能减排“十二五”规划》、《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》，对现役机组改造升级的方向、技术目标和规模，以及新建机组的能效准入门槛控制进行指引，重点淘汰小火电2000万千瓦。综合来看，“十二五”期间我国以总量控制和结构优化为前提，明确煤炭和可再生能源消费比重目标，持续推进煤电机组“上大压小”，强化高效节能机组建设与改造，进一步推动煤电向清洁高效转型。

（三）“十三五”期间：严控增量、产能淘汰与减量替代相结合

在“十三五”期间供给侧结构性改革的背景下，严控增量为此阶段煤电行业的主题。《能源发展“十三五”规划》提出合理控制大型能源基地开发规模和建设时序，推动能源消费和供给革命，开展煤炭消费减量、严控新建煤矿项目、促进煤电清洁高效发展等行动。针对多地区将出现的电力供应过剩情况，2017年《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》明确“十三五”期间，全国停建和缓建煤电产能1.5亿千瓦，淘汰落后产能0.2亿千瓦以上，实施煤电超低排放改造4.2亿千瓦、节能改造3.4亿千瓦、灵活性改造2.2亿千瓦的目标；严厉提出从严淘汰落后产能、清理整顿违规项目、严控新增产能规模等主要任务。在多措并举严格管控、重点地区煤炭消费减量替代持续推进下，至2018年我国提前两年完成燃煤电厂超低排放和节能改造总量目标任务，弃电量和弃电率实现“双降”，单位国内生产总值能耗下降3.1%，“十三五”期间关停落后煤电机组合计超过3000万千瓦。另一方面，“十三五”期间我国以风电、光伏为代表的可再生能源产业和装机实现了突破式发展，至2020年末非化石能源消费比重达到15.9%，助力煤炭与煤电消费比重的减量替代。

（四）“十四五”期间：煤电功能定位转型、“三改联动”深化

“十四五”期间，随着我国陆风与光伏实现全面平价，以风光为主体的新能源装机呈现爆发式增长，煤电适配新型电力系统建设、系统调节性作用凸显。“双碳”目标下，我国《“十四五”现代能源体系规划》提出加快推进煤电由主体性电源向提供可靠容量、调峰调频等辅助服务的基础保障性和系统调节性电源转型，发挥现有煤电机组应急调峰能力，有序推进支撑性、调节性电源建设，煤电转型在我国建设新型能源系统中有了新的历史使命。

2021年国家发改委、能源局发布《全国煤电机组改造升级实施方案》，首次提出煤电“三改联动”，包括节能降碳改造、供热改造和灵活性改造，明确至2025年全国火电平均供电煤耗降至300克标准煤/千瓦时以下、“十四五”期间煤电机组节能改造规模不低于3.5亿千瓦、存量煤电机组灵活性改造完成2亿千瓦，增加系统调节能力3000—4000万千瓦等目标。从实施成效来看，“十四五”期间我国“三改联动”累计规模超7.4亿千瓦，超超临界燃煤发电技术达到国际领先水平。

2025年《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025—2027年）》指明新一代煤电升级的安全可靠、高效调节、清洁降碳、智能运行等方向。这是在“三改联动”完成阶段性任务基础上的深化拓展，意味着要实现煤电向调节电源转型，需要在宽幅调峰能力、快速响应能力、热电解耦能力、快速启停能力建设方面不断取得突破，煤电功能向综合服务和深度协同运行拓展和发展，并且仍保持低煤耗与低碳运行，这对煤电行业深度减碳与可持续发展提出更高要求。

表1：我国“十一五”至“十四五”能源发展规划中对部分能源的规划

资料来源：公开资料整理

在保障能源安全与深化能源转型的推动下，至“十四五”末期，我国煤电以不到40%的装机占比、提供了约60%的发电量、70%的顶峰能力和接近80%的调节能力，大气污染物排放量下降90%以上，建成了全球最大的清洁煤电供应体系。另一方面，我国大力发展以风电、光伏为代表的可再生能源，推动二者成为全球最低成本的发电形式，为煤电转型和替代提供坚实的经济基础。

三、“十五五”煤电发展总体方向与关键路径

“十五五”期间，我国将初步建成新型能源体系，壮大非化石能源供给体系，构建适配高比例新能源的新型电力系统，建设坚强韧性能源供应链，加快能源消费绿色低碳转型。从物理改造和技术升级来看，煤电将在宏观总量控制、基础性改造工程支撑及系统升级工程牵引下，继续向高质量发展迈进。

在宏观总量控制方面，将持续实施煤炭消费总量控制和减量替代。“十五五”是实现碳达峰的收官期，需严控化石能源消费，加快煤炭减量步伐，预计2027~2028年我国煤炭消费量达峰并进入平台期，其后煤炭与煤电消费量或呈现波动下降趋势。因此，需加快提高可再生能源发电占比，鼓励煤电与新能源联营、融合发展和优化组合，改变能源结构偏煤的局面。

在基础改造工程支撑方面，加快现役煤电机组“三改联动”，进一步推动煤电向调节性电源转型。“三改联动”是煤电行业进一步节能减排、提高能源综合利用效率的有效手段，更是煤电在现代能源体系中转型和找准新定的关键。具体路径方面，可通过汽轮机侧改造、锅炉侧改造、储能蓄热与煤电集成，智能控制系统优化等技术，加快灵活性调整步伐，大幅提高深度调峰、快速爬坡能力；以及通过生物质掺烧、绿氨掺烧以及碳捕集利用与封存三种路径推进煤电低碳化改造。

在系统工程牵引方面，落实新一代煤电升级专项行动。新一代煤电升级强调清洁降碳、安全可靠、高效调节、智能运行四个维度，形成相互支撑、协同发力的转型框架，其中大部分指标为首度纳入产业政策框架或设定，标准严于现行要求，为煤电转型提供了可量化、可操作的技术路线图。

同时，煤电转型不仅需要技术升级的内核，更离不开外部机制的协同保障：一方面，必须通过容量电价、辅助服务市场等体制机制改革，让煤电的“调节价值”和“容量价值”获得合理回报，为企业可持续经营提供经济支撑；另一方面，要推动煤新协同发展，探索风光火储联营、耦合储能等新模式，拓展综合能源服务新业态，使煤电深度融入新型电力系统，在支撑新能源消纳的同时实现自身角色的重塑。

参考文献

[1]国家能源局.政策解读丨推进新一代煤电转型升级 助力新型电力系统高质量建设[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/TWdUwoQVpaJf72GFkxQiHQ,2025-4-18.

[2]贺一，张晓霞.从电量主体到可靠容量支撑者，煤电价值如何重构？[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/1VjgiQJU-ahcgySgIGTgEA,2026-2-25..

[3]黄修行,李巧云,韦文业,等.“双碳”目标下中国煤电低碳转型路径的现状及应对[J].湖南电力,2025,45(04):49-55.

[4]刘子剑,杨硕,王霁雪,等.我国风光新能源发展形势展望[J].中国煤炭,2025,51(07):39-44.DOI:10.19880/j.cnki.ccm.2025.07.004.

[5]宋宏伟,乔馨.煤电行业转型金融推进实践及困境突破——以阿拉善盟为例[J].北方金融,2025,(07):102-104.DOI:10.16459/j.cnki.15-1370/f.2025.07.014.

[6]徐进.我国新型电力系统“十五五”发展的十大看点[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/YADNTIqOMOXqNjQstf6dmg,2025-12-16.

[7]叶泽.煤电容量电价机制设计的不足之处及完善建议[J].中国电力企业管理,2025,(01):33-36.

[8]甄敬怡.我国将加强与新能源发展相适应的电力系统调节能力建设[N].中国经济导报,2024-03-02(002).DOI:10.28095/n.cnki.ncjjd.2024.000175.

[9]中国电力报.煤电如何当好供热“稳定器”？三改联动藏妙招[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/HcRP9nEtsPtIaMiBTMIjOg,2025-7-3.

[10]中能传媒研究院.煤电产业“十五五”“十六五”及中长期发展趋势研究[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/EAHqO8HBZyBa6hleVlXa3A,2025-11-20.

相关文章：

IIGF观点 |谢尚师：我国绿电消费发展现状与金融支持路径浅析

IIGF观点 | 谢尚师：从规模发展到融合消纳——绿色金融赋能“十五五”光储产业发展浅析

IIGF观点|谢尚师等：绿色金融支持海洋新能源发展浅析

IIGFCOP30观点 | 谢尚师：部分主要经济体能源转型战略比较与煤电退出路径浅析

作者：

谢尚师 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

研究指导：

任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融研究中心主任