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IIGF时评 | 任国征、张涵静：《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》解读与建议（政策解读之十八）

发布时间：2026-02-27

人口老龄化是经济社会发展的重要趋势，也是我国今后较长一个时期面临的基本国情，更是以人口高质量发展支撑中国式现代化的必然要求。“十五五”时期是我国人口老龄化水平由中度向重度演化的关键时期。实现老有所养、老有所为面临的战略机遇和压力挑战并存，必须各单位、各部门、各行业形成合力，协同应对。为此，1月27日，自然资源部、民政部和国家卫生健康委联合印发《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》（自然资发〔2025〕216号，以下简称“《若干措施》”）的通知，出台了有关降低用地成本、盘活利用存量空间、推动养老服务保障、从“基础兜底”向“提质增效、降负纾困”升级等自然资源要素保障支持养老服务改革发展的18条政策举措，以便通过夯实老有所养的资源基础，降低社会抚养系数，减轻要素供养成本，从而进一步增强应对人口老龄化的战略主动。

一、《若干措施》的主要亮点归类梳理

“十五五”时期是我国人口老龄化水平由中度向重度演化的关键时期。《若干措施》以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，破解发展瓶颈，切实落实《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》要求，锚定减轻经营主体负担、释放养老服务供给潜力的核心目标，打出一套政策“组合拳”。同时聚焦当前养老服务设施建设“落地难、成本高”的突出痛点，通过强化自然资源规划、用地、登记等全链条要素保障，降低养老服务机构建设和运营的制度性成本，充分释放存量土地和房屋资源潜力，最终推动养老服务业高质量发展，扩大普惠养老服务供给，构建中国特色养老服务体系。其主要亮点如下：

一是构建低成本用地政策体系。《若干措施》推广土地混合开发与空间复合利用，允许非独立占地养老设施与其他建筑兼容建设，从根本上削减单独占地成本。供地层面，对非营利性养老机构用地应保尽保、依法划拨，免除土地出让金；对营利性养老用地全面推行长期租赁、先租后让等灵活模式，土地出让金可分2年缴清，支持地方在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老用地出让底价，切实缓解企业初期资金压力。同时非营利性和营利性养老机构在土地供应上政策差异显著，办理流程各有侧重。《若干措施》明确鼓励利用闲置商业、办公、工业、仓储用房及闲置校舎、社区用房等存量房产改造建设养老服务设施，享受五年过渡期政策，支持其对容积率、建筑密度等规划指标进行优化，以满足养老设施的日照、通风、适老化改造等需求。

二是减轻养老要素供给成本。《若干措施》明确支持营利性养老机构以清晰产权的不动产进行抵押融资，不动产登记机构会开辟绿色通道，高效办理抵押登记手续。明确老旧小区周边边角地、夹心地等零星用地可改造增设养老及医养结合设施，存量空间转型后5年内可按原用途使用且不增收土地价款。农村区域，优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，符合条件的集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式用于养老项目建设，既避免占用耕地，又降低农村养老项目用地门槛。《若干措施》以系统化协同举措和全周期监管确保政策落地见效。配套措施方面，创新资源组合供应模式，统筹存量土地、林草、水域等要素，精准匹配温泉康养、森林康养等新业态需求，同时优化不动产登记服务，高效办理养老机构抵押登记，助力盘活存量资产降低融资成本。

三是加强养老服务用地监督管理。《若干措施》用三项条款详细明确地提出监管措施：未经法定程序，不得擅自改变规划确定的养老服务设施用地用途。养老服务设施用地纳入国土空间规划“一张图”实施全生命周期监管，确保存量空间资源按约定用于养老服务。在国有建设用地使用权出让合同或划拨决定书、集体经营性建设用地使用权出让合同中，明确建设养老设施的规划条件、开发周期，在监管协议中明确交付运营方式，并按照“谁提出、谁履责、谁监管”的要求，由相关部门加强监管。各级自然资源、民政、卫生健康主管部门共同推进跨部门养老服务综合监管制度建设。依托国土空间基础信息平台与相关部门建立养老服务设施规划和用地协同监管机制，重点监管存量资源转型、低成本供地等情况，确保降本措施惠及养老项目。

二、《若干措施》面临的最新养老形势分析

当前，我国低龄老年人口比重高、人力资源潜力巨大的独特优势，银发经济对于扩大内需、促进就业、培育新动能的巨大作用已形成社会共识，共建共享老年友好型社会，我国老龄事业虽取得了显著成就。但与人口老龄化加速演进的新形势、新需求相比，还存在短板弱项，突出表现在：养老保障待遇在群体之间、区域之间差距较大，特别是城乡居民参保人员保障水平偏低；无障碍环境和适老化改造任务较重，居家和社区养老服务支撑不足，专业照护服务供给不充分；老年人再就业政策和岗位、劳动权益保障等方面有待进一步完善，老年人就业创业指导培训体系、老年人力资源与市场需求对接机制等尚不健全。当前，我国养老基本形势可以从以下方面解读。

一是银发经济突飞猛进。随着“AI+”时代加速到来，国内银发市场的供给模式正在经历系统性革新，养老产品与服务形态呈现出全新范式。总体上看，由老有所养引发的新消费、新业态、新动能将成为扩大内需的重要增长极。养老金融和老龄产业同步发展，由老有所养引发的新消费、新业态、新动能进一步显现。伴随着人口老龄化进程加速，养老照护服务、老年健康服务、居家助老服务、旅居康养一体化服务等需求持续放大，养老服务消费成为新增长点。特别是60后、70后群体加入退休阵营，正在构筑起一个涵盖健康、文娱、科技、时尚等更宽领域的数十万亿元级新消费市场，将推动老有所养从“基础保障”向“品质享老”加速转型，银发经济规模将从“十四五”期末的7万亿元，增长到2035年的30万亿元左右，占GDP比重将从6%增至10%。

二是老有所为蓬勃发展。老年人力资源数量增加、叠加劳动年龄人口减少，使老有所为迎来新机遇。“十五五”时期，我国劳动年龄人口数量将逐步缩减至8.36亿，劳动力短缺隐患加大。与此同时，60至69岁低龄老年人口规模将从1.7亿人增加至2.1亿人，约占老年人口总数的57%。从健康状态上看，60至64岁的老年人中70.3%处于健康状态，65至69岁年龄段中，这一比例为60.8%。从受教育程度上看，学历为大专及以上水平人员将从“十四五”期末的1572万人增加至2266万人。从就业意愿上看，低龄老年人中愿意从事有收入工作者占比为38.3%，老龄人口红利进一步显现。

三是人口预测形势严峻。预测显示，“十五五”期间，我国老年人口规模将从3.2亿人增长到3.9亿人，年均净增加约1300万人，年均增长率达3.6%，人口老龄化水平将从“十四五”期末的23.0%增至27.8%；老年人口抚养系数快速提升，预计“十五五”时期将超过40%，2030年将达到46.1%。伴随人口老龄化带来的高龄、失能老年人口数量持续增长，80岁以上的高龄老年人口将从4184万人增至5371万人；预计到2035年，失能老年人数量将达到4151万人，养老服务、健康服务体系面临较大挑战，使老有所养压力明显上升。特别是农村老龄化水平将由29.9％上升到37.1％，城乡老龄化倒置格局进一步深化，农村养老负担突出，成为老有所养的重点和难点区域。

三、《若干措施》的落地见效的政策建议

习近平总书记指出，人口老龄化是世界性问题，对人类社会产生的影响是深刻持久的。老有所养是民生所盼，更是发展所向。自然资源部在2019年出台了《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，较好保障了养老服务设施用地。此次三部门联合再次印发《若干措施》，既立足当前破解养老服务发展的要素制约，又着眼长远构建长效保障机制，通过释放政策红利降低制度性交易成本，充分激活存量土地和房屋资源潜力，为扩大普惠养老服务供给、构建中国特色养老服务体系提供了坚实的保障支撑。为此，提出如下政策建议：

第一，加大对于养老服务的资金支持力度。从各国应对人口老龄化的历史和现实来看，通过高税收、高负债支撑养老的福利社会不可持续。我国老年人口规模庞大，全社会用于养老、医疗、照料、福利与设施等方面的费用将随着老龄化程度的加深快速增长，占GDP的比重将由2010年的5%增长到2050年的26%左右。《若干措施》从融资和投入等资金方面进行了明确的部署，围绕养老用地盘活、养老用地抵押等，与国家完善养老金缴费机制、落实长期护理保险制度等形成合力，持续提升养老待遇水平，逐步缩小城乡、区域、群体之间的差距，健全老龄事业和银发经济发展统计监测制度和资金规划统筹工作。

第二，健全完善老有所养的资源保障体系。为确保《若干措施》落地见效，建议进一步完善老有所养的资源供给保障体系：制定配套方案。推动各地结合实际，抓紧制定本地区的政策实施细则和配套措施，细化用地、审批、登记等环节的操作流程；加强培训指导。组织开展政策宣传解读和业务培训，覆盖自然资源、民政、卫健等部门工作人员以及养老服务行业从业者，确保政策执行不走样；建立跟踪问效机制。定期开展政策落实情况督查，及时解决政策执行过程中出现的问题；建立政策实施效果评估体系，根据实际情况优化完善政策。

第三，优化养老事业和老龄产业服务供给。面向高龄、孤寡、独居、空巢、留守、失能、重残等特殊困难老年群体，加强生活照料、长期照护、应急救援、精神慰藉、人文关怀等为老服务资源挖掘和配置，重点加强失能失智老年人照护，做好独居、空巢老年人探访关爱，推动发展康复护理、安宁疗护等服务。完善农村养老服务设施，探索符合农村实际的养老服务模式，逐步补齐农村养老服务短板。通过深化公办养老机构改革、加强县级综合养老服务平台建设、建设社区嵌入式养老机构、发展家庭养老床位等，稳步推进基本养老服务城乡均等化。

第四，构建促进老有所为的政策支持体系。研究制定促进老年人再就业的专项政策，完善配套制度安排。推动建立弹性劳动合同制度，保障合法劳动权益。围绕参与社区服务、专业咨询、文化传承等领域，鼓励开发适配老年人特长与经验的弹性岗位，培育“老有所为”新业态。建设全国老年人力资源信息平台，健全职业指导体系，提供精准职业介绍与技能培训。探索定向招募、平台对接、服务积分、时间储蓄等方式，推动“银龄行动”志愿服务机制化、常态化，彰显中国式现代化的“银发力量”。

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