随着全球气候风险持续加剧，国际社会围绕适应行动的资金动员与制度安排不断强化。在COP29期间，各国通过了新集体量化气候资金目标（NCQG）的决议，确立了新的气候资金规模安排：到2035年，推动面向发展中国家缔约方的气候资金总体规模达到至少每年1.3万亿美元；同时明确由发达国家牵头，到2035年每年至少为发展中国家缔约方动员3000亿美元，用于支持其气候行动[1]。COP30进一步提出了适应资金的增长目标，呼吁各方应努力在2035年前至少将适应资金提高到三倍[2]。本文将以联合国环境规划署《适应差距报告2025》与气候政策倡议组织《2025全球气候资金格局》为数据口径，分析适应资金的需求、供给和缺口，并对全球适应资金的未来发展提出展望。
一、适应资金需求分析
根据联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，UNEP）《适应差距报告2025》[3]的测算结果，到2035年，发展中国家的适应资金需求预计达到每年3100亿—3650亿美元[4]。报告采取了两种资金测算方法学：一是自上而下运用跨部门模型估算发展中国家为应对适应气候风险所需的新增投入，二是自下而上汇总各国在国家适应计划和国家自主贡献中已量化的适应资金需求，并由此推算至信息不完整的国家。报告指出，考虑到部分国家未能对提出的全部适应行动进行资金测算、且部分资金需求测算难度较大，导致该资金需求可能被低估。
在地域分布方面，适应资金需求在不同地区和不同收入水平之间分布不均。东亚和太平洋地区需求规模最大，约1410亿美元/年；南亚次之，约1120亿美元/年；二者合计约占发展中国家适应资金总需求的69%。其余地区需求依次为：撒哈拉以南非洲约510亿美元/年、拉丁美洲和加勒比地区约340亿美元/年、中东和北非地区约230亿美元/年，而欧洲和中亚地区需求最低，约50亿美元/年（详见图1）。按收入组别看，低收入国家人均需求约31美元/年，低于中低收入国家（约62美元/年）和中高收入国家（约158美元/年），说明适应资金需求既表现为地区间总量差异，也表现为不同发展阶段的人均需求差异。
适应资金需求的区域规模受三类因素的共同影响：一是暴露于气候风险的基础设施与资产存量，该因素决定了可投资的适应项目总量；二是气候风险类型与发生频率，该因素决定了资金投入的重点领域与力度；三是项目类型结构与单位成本差异。在此基础上，东亚和太平洋、南亚因资产与基础设施存量大、且在部分领域的适应投入需求集中，单位成本相对较高，因此年度需求最高；撒哈拉以南非洲等地区虽风险与脆弱性更高，但受资产存量相对较低、项目单体规模偏小等因素影响，其投资需求相对有限；欧洲和中亚偏低则是由于本次测算仅覆盖发展中国家口径，该区域纳入统计的国家数量相对较少。
图1 按地区划分的年度适应资金需求（到2035年）
在部门分布方面，适应资金需求体现出高度的集中性。基础设施和建筑的韧性提升领域的资金需求约占整体资金需求的28%，洪涝防控约占25%，农业与粮食约占18%，海岸带约占15%，其余需求分布在灾害风险管理、健康适应等领域。其中，东亚和太平洋地区的部门结构更集中于少数领域：林业、生态系统与生物多样性相关需求约占70%，基础设施与建筑约占15%，水资源供给约占5%，农业与粮食约占6%。
在资金结构方面，发展中国家的适应资金主要依赖国际层面的支持。通过汇总各国在国家自主贡献和国家适应计划中已明确的适应资金需求，报告指出，约45%的资金需求需依赖国际支持，约5%的资金需求可由国内财政预算或国内筹资渠道落实，其余约50%未对资金来源作出明确说明。最不发达国家和小岛屿发展中国家对国际支持的依赖度更高，约为55%。
二、适应资金供给分析
气候政策倡议组织（Climate Policy Initiative，CPI）发布的《2025全球气候资金格局》（Global Landscape of Climate Finance 2025）[5]报告指出，2023年全球气候资金总供给约为1.902万亿美元，其中被追踪为适应的资金约650亿美元，约占3.4%。就年度变化而言，适应资金在2018至2022年由约370亿美元增至约770亿美元，四年累计增长约108%；但2023年回落至约650亿美元，较2022年减少约120亿美元、同比下降约16%。主要来源于双边开发银行统计数据的下降。
图2 全球适应资金供给量（单位：亿美元）
在部门投向方面，2023年全球适应资金的主要投向集中在水务与污水治理、农林土地利用与渔业、灾害风险管理三类领域。首先，投向水务与污水治理的资金约223亿美元，占比34.3%，其中水务综合性投入约104亿美元、污水处理约71亿美元、供水与环境卫生约41亿美元。其次，流向农林土地利用与渔业领域的资金约65亿美元，占比10.0%，流向灾害风险管理领域的资金约63亿美元，占比9.7%。2023年适应资金的部门投向分布表明，全球适应融资的支持领域在可追踪口径下仍以公共服务为主。
在资金来源结构方面，全球适应资金供给在可追踪口径下仍以公共资金为主。2023年，公共部门贡献了约90%的气候适应资金，其中国家开发性金融机构构成主要供给力量。2023年，经统计的中国国家开发银行适应资金较2022年减少约200亿美元，成为总体适应资金总额回落的主要原因；该减少可能与统计方法学更新以及人民币贬值导致的美元计价金额下降有关。相较之下，私营部门在适应资金供给中的占比仍然较小，原因有二：一是适应项目的现金流与收益实现机制的稳定性与可预期性不足，难以形成清晰的风险定价与退出路径，从而削弱了市场化资本的进入动力；二是适应资金的统计难度较高，相关投资多依赖投资者的自我贴标，且资金分类容易与常规风险管理、资产保障等项目类别交叉，从而使现有估算偏保守。
在金融工具结构上，发达国家向发展中国家提供的适应资金供给以赠款、贷款类的优惠性工具为主。UNEP的《适应差距报告2025》指出，2023年，优惠性适应资金规模约169亿美元，占比65%，是非优惠贷款规模的2.23倍。其中，赠款是占比最大的工具，规模约101.7亿美元，占比39%，有助于各国在不加重债务负担的前提下支持不以市场回报为导向、公共属性更强的适应投资；优惠性贷款规模约67.3亿美元，占约26%，与商业贷款相比，该类工具的利率更低、贷款期限更长，更契合适应项目期限长、回报偏公共的资金需求特征。在2022年，优惠性贷款的平均利率约1.89%、平均期限约24年。其次，非优惠贷款规模约75.7亿美元，占比29%。该类贷款的资金规模在近年来持续上升，并在2023年出现非优惠贷款规模自2019年以来首次超过优惠贷款的情况。
图3 发达国家向发展中国家提供的国际公共适应资金统计（单位：亿美元）
三、适应资金缺口分析及展望
UNEP《适应差距报告2025》提出，发展中国家到2035年的适应成本或资金需求约为每年3100亿—3650亿美元，而2023年国际公共适应资金流仅约260亿美元，对应年度适应资金缺口约为2840亿—3390亿美元，需求规模约为现有资金流的12至14倍[6]。按国家类型看，最不发达国家与小岛屿发展中国家分别面临约3至4倍与4至5倍的资金缺口强度，对应年度缺口约231亿至356亿美元与30亿至48亿美元。对比可见，国际公共适应资金虽对最不发达国家和小岛屿发展中国家有所倾斜，使其相对缺口低于发展中国家整体水平，但资金难以覆盖更广泛发展中国家的大体量需求。面向未来，即便实现2025年的适应资金翻倍目标（400亿美元/年）、2030年多边开发银行适应融资承诺目标（约490亿美元/年），抑或是新提出的到2035年适应资金规模翻三倍的目标（1200亿美元/年），仍不足以弥合与2035年需求水平之间的差距。
展望未来，适应资金动员可以通过拓展出资来源、提升资金有效性、强化韧性风险纳入投资决策三方面同步推进。在拓展出资来源方面，具备能力的发展中国家可将气候适应相关的目标和重点任务嵌入到自身基础设施和公共服务体系建设中，在推动能源、建筑、工业、交通等领域的发展过程中，同步关注韧性发展，为适应行动提供更稳定的资金来源。在提升资金有效性方面，未来通过强化对适应行动与项目的前期论证、过程监测与结果评估，可一定程度避免资金流向不产生适应效益、甚至有悖于适应目标的活动，从而保障适应资金的气候效益。在强化韧性风险纳入投资决策方面，若后期公共部门与私营部门在投融资决策中可将气候适应因素纳入考量，有助于央行和银行业、保险业等金融机构在风险管理、定价与资产配置中提升对韧性因素的覆盖与应用，从而使投融资决策更充分反映气候韧性需求。
注释
[1]联合国气候变化框架公约（UNFCCC）. Report of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement on its sixth session, held in Baku from 11 to 24 November 2024. Addendum. Part two: Action taken by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement at its sixth session [EB/OL]. 2025-03-27[2025-12-22]. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2024_17a01E.pdf
https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2025_L24_adv.pdf#:~:text=quantitative%20and%20qualitative%20elements%20related,adaptation%20to%20developing%20country%20Parties
[2]联合国气候变化框架公约（UNFCCC）. Global Mutirão: Uniting humanity in a global mobilization against climate change. Proposal by the President. Draft decision -/CMA.7（FCCC/PA/CMA/2025/L.24，Advance version）[EB/OL]. 2025-11-22[2025-12-22].
[3]联合国环境规划署（UNEP）. Adaptation Gap Report 2025 [R/OL]. 2025-10-29[2025-12-22]. https://www.unep.org/resources/adaptation-gap-report-2025
[4]按照2023年价格计算
[5]气候政策倡议组织. Global Landscape of Climate Finance 2025 [R/OL]. 2025-06-23[2025-12-22]. https://www.climatepolicyinitiative.org/wp-content/uploads/2000/06/compressed_Global-Landscape-of-Climate-Finance-2025.pdf.
[6]UNEP《适应差距报告2025》将其测算的2035年发展中国家适应资金需求与OECD口径下可追踪的发达国家对发展中国家的国际公共适应资金流进行对照，得出适应资金的差距。虽然两者口径不完全一致，但仍具有参考意义，原因如下：一，到2035年，适应资金供给预计仍以公共资金主导（发展中国家为82%、最不发达国家为93%、小岛屿发展中国家为89%）；二，当前可追踪的私人适应资金规模较小，对资金缺口的量级判断较小。
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作者：
庞心睿 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心研究员
研究指导：
刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
