为积极应对人口老龄化，培育银发经济发展新动能，我国顶层设计《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（中发〔2024〕32号）和首个以“银发经济”命名的文件《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号）相继出台。在此背景下，辽宁省作为人口老龄化程度位居全国首位的省份，截至2024年底，全省60周岁及以上老年人口超过1295万人，占比达31.2%，老年人口规模大、占比高、增速快。辽宁省积极响应国家战略，在细化落实发展老龄产业、养老金融及银发经济相关政策的基础上，结合本地实际推出一系列务实举措，推动各项政策在辽宁落地见效，既探索出契合辽宁省情的银发经济发展路径，也为国家应对人口老龄化贡献了具有参考价值的地方实践经验。
一、辽宁省发展银发经济的政策举措
近年来，辽宁省实施实施全面振兴新突破三年行动和积极应对人口老龄化国家战略，立足辽宁产业基础和老龄化特点，成立省级银发经济工作专班。坚持有效市场和有为政府相结合，促进养老事业与老龄产业协调发展，通过养老金融诸多经济杠杆，激发老年群体的消费活力。为更好满足老年人多层次、多样化的养老服务需求，辽宁省积极引导市场主体和社会力量广泛参与，鼓励其提供丰富多元、品质优良的老年产品以及专业贴心的为老服务。在此基础上，大力发展老龄事业和银发经济，不断提升老年人生活的幸福指数，切实保障老年人能够充分共享全面振兴发展的丰硕成果，安心享受健康、幸福的晚年生活。通过一系列扎实且具针对性的政策举措，辽宁省切实守护好老年群体的幸福“夕阳红”，为应对人口老龄化贡献了具有地方特色与实践价值的经验，为后续相关工作的深化开展奠定了坚实基础。
其典型政策和做法梳理如下：
一是注重规划设计，引领银发经济发展方向。《辽宁省“十四五”规划》把“加快发展养老服务业”作为独立部分进行重点部署，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，扩大多方参与、多种方式服务供给（见“专栏18”）。今年6月19日，辽宁省人民政府办公厅印发《辽宁省深化养老服务改革促进银发经济发展实施方案》的通知（辽政办发〔2025〕11号），对全省大力发展银发经济工作提出全面整体要求。同时明确提出下一步要加快推进《辽宁省养老服务条例》立法，科学编制“十五五”应对人口老龄化发展专项规划。
专栏1 养老服务保障工程
二是完善政策措施，改善银发经济发展环境。辽宁省相继出台促进银发经济发展若干政策等综合性政策文件13件。省民政厅等有关部门相继出台居家社区机构养老、医养结合、综合监管、人才队伍建设等政策、标准近100件，明确了土地供给、税收优惠、财政金融等一系列优惠扶持措施，形成法律法规、政策标准、项目措施相衔接的养老服务政策制度框架体系。同时，鼓励省内各地、各部门要结合实际出台务实管用的政策举措。选择若干单位作为促进银发经济高质量发展省级试点，在产业园区建设、龙头企业培育等方面发挥先行先试作用。
三是强化融资保障，促进银发经济产业扶持。激励引导金融机构加大对养老产业的支持力度：对符合标准的养老产业贷款给予政策支持，配套再贷款支持，其年利率为1.5%，期限1年，可展期2次；为符合条件的养老服务机构及相关企业贷款提供政策性融资担保，并对融资担保费予以补贴。在产业发展方面，重点推进以下工作：强化老年用品创新，推动“人工智能+”行动，发展康复辅助器具产业与抗衰老产业，丰富养老金融产品，拓展旅游服务业态。着力打造银发经济“辽宁优品”，鼓励涉老产品和服务经营主体争创“辽宁优品”品牌。加强涉老领域监管，加大对涉老诈骗、非法集资、消费侵权、安全管理等领域的监管力度。
四是强化组织领导，保障银发经济有序发展。在省委、省政府的统一领导下，成立省级银发经济工作专班，由省政府分管发改和老龄工作的副省长担任组长，专班办公室设在省老龄办，研究解决银发经济发展中的重大问题，包括但不限于保障用地用房需求、加大财税支持、创新融资支持方式、推进人才队伍建设、开发老年人力资源、加强科技和数据支撑等具体任务，推动各项任务落到实处。明确省公安厅、省市场监管局、省文化和旅游厅、省地方金融管理局、各有关部门开展常态化开展养老服务突出问题整治。
二、辽宁省银发经济发展的良好势头
辽宁省将发展银发经济作为适应人口形势变化的战略举措，依托本省在市场主体、消费群体方面的良好基础，通过聚焦养老金融、培育老龄产业、推动养老服务，强化政策引领、产业支撑与服务保障。近年来，银发经济已成为经济发展的新引擎、新风口、新亮点，形成了共享场景资源、共建颐养福地、共创产品品牌、共拓合作空间、深耕新蓝海的良好局面。主要表现如下：
一是破解了银发经济的照护难题。辽宁省养老机构的护理型床位占比达到55.5%，为符合条件的失能老年人建设家庭养老床位1.2万张，为4.2万户特殊困难老年人家庭实施适老化改造。辽宁省已实现每个县至少有 1 所以失能照护为主的县级特困人员供养服务设施，并将最低生活保障范围内的中度失能以上老年人和高龄老年人纳入集中照护保障范围，其入住养老机构可享受补贴。
二是优化了老年人生活支撑条件。截至2024年年底，辽宁省52.7万老年人享受城乡低保、特困人员救助供养、老年人津贴补贴等政策。省内有低地板或低入口公交车6097辆、适老化地铁408列、敬老爱老公交线路60条、标准化金融适老服务网点5529个。省内153个单位、144名个人获得全国“敬老文明号”“敬老模范人物”光荣称号，118个社区获评全国示范性老年友好型社区。
三是构建了多元化养老服务体系。辽宁省聚焦老年人“周边、身边、床边”服务需求，加快建设三级养老服务网络，打造“辽养到家”服务品牌，持续优化居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合的养老服务供给格局。省内已建成县级综合养老服务平台的县（市、区）达93个，乡镇（街道）区域养老服务中心建成921个，村（社区）养老服务设施覆盖率达到82%。
四是壮大了银发经济的服务队伍。辽宁省17所高校、78所中高职院校开设养老服务管理、护理学等银发经济相关专业。全省养老机构也达到2414家、床位21.12万张，入住老人10.23万人。此外，辽宁省已发展老年助餐服务机构近800家，日均服务老年人1.5万人次。中国铁路沈阳局也开行了年度第一趟银发旅游专列，提供助洁、助餐、助残、助浴、助行、助医、助急等定制服务。
五是扩大了银发经济的产业规模。围绕养老照护、康复辅具、老年用品等产业开展延链补链强链，进一步扩大产业规模。沈阳市、大连市、盘锦市已成立养老（康养）产业集团，沈阳、大连、本溪等地还在探索布局银发经济产业园区。目前，已有26家企业的60种产品和服务纳入国家老年用品及智慧健康养老产品和服务推广目录；大连、本溪、丹东、营口等地则依托自身资源优势，拓展了旅居康养新场景。
六是搭建了银发经济的交流平台。辽宁省连续三年举办 “牡丹赋能” 养老主题活动，今年还特别举办以“牡丹赋能创未来 银发助辽促振兴”为主题的首届东北亚国际银发经济合作交流活动及第二届千名养老院院长培训。此外，沈阳市举办十一届中国（沈阳）国际养老服务业博览会，大连市举办十八届大连国际老龄产业博览会，本溪市举办“枫叶正红”旅居康养主题活动推介会，有力促进了银发经济商贸交流。
三、辽宁省银发经济政策的推广建议
银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和。我国各部门和各地方纷纷出台多项政策举措，为发展银发经济注入了强大动力。从部门来看主要有：中国人民银行等10部门《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》（银发〔2024〕225号），国家卫生健康委等5部门《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》（国卫老龄发〔2024〕40号），民政部等24部门《关于印发 <关于进一步促进养老服务消费提升老年人生活品质的若干措施> 的通知 》（民发〔2024〕52号）。从各地来看主要有：截至目前，全国已有北京、江苏、重庆等10余省（市）出台了促进银发经济发展的政策文件。银发经济涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大，现从辽宁发展银发经济的地方经验实际，提出如下政策推广建议：
第一，发展养老金融，增强银发经济的资金扶持。发展养老金融是促进中国特色金融与养老事业高质量发展良性循环的关键。应落实好中国人民银行近期印发的《关于设立服务消费与养老再贷款有关事宜的通知》，激励引导金融机构加大对住宿餐饮、文体娱乐、教育等服务消费重点领域及养老产业的金融支持，同时健全与商业保险年金业务特点和风险管控要求相适应的监管制度体系。
第二，完善普惠服务，增加银发经济的市场供给。大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务，是积极应对人口老龄化的有力举措。建议鼓励普惠支持型养老机构内设康复护理、老年食堂、活动场地等设施向社区开放，支持社区服务设施连锁化发展，为更多老年人群体提供助餐、助浴、助洁等生活服务和日间照料、康复护理服务，推动居家养老服务不断丰富内容。
第三，促进医养结合，发挥银发经济的引领作用。依托现有养老服务信息平台与区域医疗健康信息平台，推动电子健康档案、电子病历与养老服务档案跨系统对接，实现医养结合机构内老年人诊疗记录、用药清单、护理计划等信息实时共享共用。支持医养结合机构与二级以上医院建立转诊绿色通道，合作开展远程心电监测、糖尿病动态管理等专项服务；鼓励基层医疗机构与医养结合机构组建家庭医生服务团队，定期开展康复护理上门指导。同时，推动互联网医院为老年人提供高血压、糖尿病等慢性病线上复诊、处方流转服务，通过“县乡一体、乡村一体”医共体建设，将三甲医院专家门诊、康复指导等优质资源延伸至社区嵌入式医养服务中心和乡镇敬老院。
第四，打击涉老诈骗，注重银发经济的依法治理。全面修订《老年人权益保障法》，补充涉老诈骗行为认定标准、侵权赔偿细则及监管责任条款。同时，广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，依法严厉打击以投资“养老项目”、销售“养老产品”、宣称“以房养老”、代办“养老保险”、开展“养老帮扶”等名目侵害老年人合法权益的各类诈骗犯罪。同时，在制订我国环境保护法法典时，将老龄治理中的适老化友好型环境考虑在内。
第五，探索智慧养老，提高银发经济的产业升级。根据《“十四五”机器人产业发展规划》、《“机器人+”应用行动实施方案》，建议分阶段实施一批智能养老服务机器人攻关和应用试点项目，重点验证机器人在协助老年人移动、日常监测、紧急呼叫等场景的实用性，收集反馈数据推动产品迭代升级。加快推出覆盖基础照护、健康监测、康复辅助等领域的机器人产品，满足不同收入水平老年群体的多样化养老服务需求，助力银发经济产业向智能化、精细化升级。
（随着健康金融案例库建设的顺利进行，课题组将适时推出更多国内调研报告和国外借鉴文章，敬请关注支持。）
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作者：
燕颖川 中央财经大学绿色金融国际研究院养老金融课题组成员，广东医科大学人文与管理学院讲师
研究指导：
任国征中央财经大学绿色金融国际研究院研究员、健康金融实验室（资源库）主任，课题组组长
