随着能源和经济转型进程的推进，其间受影响的地区和群体，尤其是弱势地区和群体是否能与各方公正地分担转型的成本与收益，成为近年来广泛关注的议题。目前以欧盟为代表的发达国家，已通过多边合作机制、政策性银行贷款等形式，为公正转型提供资金支持，以期推广普及公正转型理念、扩大清洁能源的应用、提高相关人员的工作技能具有重要影响力。本文通过梳理国际上已实践的公共资金支持公共转型案例，提炼可借鉴的经验做法。

公正转型概念（Just Transition）起源于20世纪70年代北美的工会活动，强调经济转型过程中的政策与举措，应注重保护劳动者的就业权益。2010年后，公正转型开始成为诸如联合国气候变化大会、《巴黎协定》、《G20转型金融框架》等各国际峰会和倡议的重要议题，其概念也从最初关注劳动力就业的公正转型，发展至更为宏观、广义的城市或区域经济的公正转型，确保广泛分享绿色低碳转型的实质利益。从各国家和地区的公正转型实践来看，目前公共资金是公正转型的主要形式和资金来源。

一、形式一：公正转型机制——以欧盟公正转型机制为代表

欧盟公正转型机制及为当前全球最大的公正转型资金系统。2020年1月欧盟提出可持续欧洲投资计划（Sustainable Europe Investment Plan，又名European Green Deal Investment Plan，欧洲绿色协议投资计划），其中包括公正转型机制（Just Transition Mechanism, JTM）。JTM包含三大支柱和资金来源，分别是公正转型基金（Just Transition Fund，JTF，2021年成立），投资欧盟下的公正转型计划（Just transition scheme under InvestEU），和公共部门贷款机制。JTM是气候公正转型的关键工具，计划通过资金支持和调动资金，在2021-2027年期间向受影响最严重的地区约提供550亿欧元帮助，以减轻转型的社会经济影响。作为为综合性机制，JTM资金来源多样，包括财政资金、社会非营利基金、社会捐赠、私营部门投资、公共投资和贷款等，为支持低碳技术转型、促进转型部门的就业机会、再培训机会、消除能源贫困等公正转型重要议题提供有力的资金支持。

表 1 欧盟公正转型机制下的三大支柱

资料来源：根据公开资料整理

JTF已为波兰、西班牙、爱尔兰等多地能源转型和经济转型提供资金支持。例如，为支持波兰能源转型，2022年开始JTF为波兰的大波兰省、小波兰省、西里西亚等五个产煤区提供38.5亿欧元资金，支持为期6年的转型项目。在大波兰省，JTF支持的项目包括从业人员再培训和求职指导、投资本地中小企业、孵化新企业等。在西班牙，JTF为受煤矿和火电厂关闭影响的Andalusia、Aragon等六个地区提供8.68亿欧元转型基金，补助金将持续到2027年。JTF资金有望支持1900多家公司（其中大多数是中小企业），创造约6000个全职工作岗位，支持的领域包括工业转型、循环经济、可再生能源、社会经济和培训、资格认证等等。

二、形式二：政策性银行贷款——以欧洲复兴银行和美洲开发银行公正转型贷款为代表

政策性银行拥有的战略导向性、跨部门协同、相对低成本资金供给等优势，在公正转型贷款领域发挥重要作用。

欧洲复兴银行（EBRD）于2020年提出公正转型倡议（Just Transition Initiative, JTI），旨在确保绿色转型的利益得到共享，同时防止弱势国家、人民和地区落后。JTI包含对绿色转型、人力资本发展和区域经济多样化三大支柱方向的支持，通过政策支持和定向投资以践行。例如，EBRD资助北马其顿一个位于前煤矿场的光伏项目，同时支持劳动力市场倡议，以帮助受影响的工人。在波兰，EBRD投资了最大的电力分销商Tauron Polska Energia发行的支持配电网和可再生能源发展的债券，其中亦有在严重依赖煤炭的Silesia地区针对工人进行再培训。

表 2 欧洲复兴银行JTI的三大支柱

资料来源：根据公开资料整理

美洲开发银行（IDB）为哥伦比亚能源公正转型提供资金。哥伦比亚较早提出公正转型，并将其引入国家规划文件，如《国家发展计划》（2018-2022）、哥伦比亚低碳发展战略、2020国家自主贡献（2020 Nationally Determined Contribution，NDC）等，在此背景下能源公正转型持续推进。2023年气候投资基金（CIF）批准了7000万美元的投资计划，以加快哥伦比亚的清洁能源转型，并通过美洲开发银行实施，预计将从开发银行和各金融市场调动280亿美元的资本。2024年IDB批准了1.385亿美元的投资计划，用于加快哥伦比亚的公正能源转型；同时亦批准了IDB-CLIMA的360万美元技术合作拨款，以及用于构建项目的140万美元额外拨款。2025年，IDB对于哥伦比亚公正能源转型将持续进行资金支持，通过对可再生能源项目的资金支持，提高农村地区电气化水平，并改善输配电和计电系统等，进一步深入推进能源公正转型。

三、形式三：影响力债券——以印度技能影响力债券为代表

影响力债券，主要表现形式为起源于英国的社会影响力债券（Social impact bond，SIB）。SIB集公共服务功能、公益项目融资、责任投资收益于一体，本质上强调社会公益项目与资本投资回报的协同关系。

印度发行的技能影响力债券，为创新公正转型融资提供了良好借鉴。2021年印度国家技能发展组织（NSDC）联合多机构发行技能影响力债券（Skill Impact Bond，SIB），希望创造长期就业机会，改善拥有技能人员的整体健康和福祉。SIB的机制是NSDC和迈克尔和苏珊·戴尔基金会作为风险投资者承诺预先提供400万美元运营资金，然后NSDC的培训合作伙伴为受训者提供技能培训，增强就业竞争力，其中成果资助者CIFF、印度汇丰银行等机构在技能和就业领域贡献了自身的知识经验。在外部第三方机构评估培训结果后，成果资助者为技能培训带来的良好表现（如受训者取得了较好的求职和受雇结果）向风险投资者NSDC和戴尔基金会偿还初始投资，4年内最高可达1400万美元。从结果来看，SIB取得了良好的结果：调动了1440万美元的资金规模；四年内计划为5万名印度年轻人提供专业技能培训，解决或提供就业机会；70%以上的受益者是女性。尽管印度SIB最初的目的是在COVID后经济复苏领域如零售、时尚、医疗健康和物流领域提供灵活就业机会，但也可以用于社会经济、能源等公正转型中的优先事项，尤其是在弱势群体—女性的就业方面，为公正转型融资方式提供新思路。

四、形式四：以多边投资平台公正能源转型伙伴关系为代表

公正能源转型伙伴关系（JETP）是以七国集团（G7）和欧盟为首的发达国家组成国际合作伙伴集团（IPG），为发展中国家提供资金支持，加快发展中国家能源公正转型的多边金融合作平台。

JETP为南非能源公正转型提供了优惠贷款支持。首个JETP于2021年COP26期间达成，由法国、德国、英国、美国、欧盟和南非建立，各国承诺在第一阶段将对为南非能源转型提供约85亿美元的资金支持。从资金构成来看，以优惠贷款为主（占比约63%），其次是商业贷款（占比约18%），捐赠款项仅约4%。在JETP的推动下，2023年南非批准了能源公正转型实施方案（2023-2027），规划了电力部门、绿色氢能、新能源汽车、技能发展，姆普马兰加省公正煤炭转型和政府治理能力等主要的六大投资领域。后续随着丹麦、荷兰等国追加资金承诺，以及2025年3月美国的退出，目前各国对南非承诺的JETP资金规模约128亿美元。

在南非的经验基础上，JETP帮扶对象陆续增加。2022年印度尼西亚和越南加入JETP，分别获得了200亿美元和155亿美元的资金承诺，整体来看亦以优惠贷款和商业贷款为主。2023年塞内加尔成为第四个加入JETP的发展中国家。

五、启示

从各国公共资金对公正转型的投融资情况来看，目前以欧盟为首的发达国家和地区居于主导地位，主要向能源或经济转型中受影响的弱势国家和地区提供贷款资金支持，在公正转型推广普及、促进清洁能源在发展中国家的应用、提高部分人员的职业技能方面发挥了重要作用。在机制和形式方面，多方进行了积极探索，多边合作机制和投资平台的资金调动规模和能力较强，但需要协调各方利益与矛盾，特别是改善部分发展中国家长期以来存在的技术落后、制度僵化等问题。在公正转型资金支持内容方面，资金多用于就业培训、转型阶段的融资活动、推动区域经济多样化等。此外，以公共资金为支点，广泛调动私营部门的资金参与，理顺被投资项目的商业模式和可盈利性，也是公共资金需要进一步考虑的方向。

参考文献

[1]European Bank for Reconstruction and Development.Just transition[EB/OL].https://www.ebrd.com/home/who-we-are/ebrd-values/ebrd-environmental-social-sustainability/EBRD-green/just-transition.html#customtab-c5ce774d13-item-36a0f34994-tab,2020.

[2] European Union.Just Transition Mechanism: ensuring a fair transition to a climate-neutral Europe[EB/OL].https://transition-pathways.europa.eu/eu-funding-mechanism/just-transition-mechanism-ensuring-fair-transition-climate-neutral-europe,2025-3-11.

[3] Inter-American Development Bank.Colombia to Accelerate its Just Energy Transition with Support from IDB and Climate Investment Fund[EB/OL].https://www.iadb.org/en/news/colombia-accelerate-its-just-energy-transition-support-idb-and-climate-investment-fund,2024-11-19.

[4] IPE Global.Skill India Impact Bond: Addressing the youth employment crisis[EB/OL].https://www.ipeglobal.com/skill-india-impact-bond/,.

[5]NSDC.India's First Skill Impact Bond for Sustained Employment of Youth[EB/OL].https://nsdcindia.org/sib.

[6] 清华大学公益慈善研究院.公益与金融创新：从社会影响力债券到社会影响力伙伴关系[EB/OL].https://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news/detail/23624.html,2022-6-28.

[7] 王谋, 刘莉雯, 康文梅. 公正转型议题国际治理的挑战与前景[J]. 阅江学刊, 2024(6): 57-65.

[8] 中国人民银行研究局课题组,许均平,黄沁.公正转型的国际经验与启示[J].中国金融,2023,(15).

[9] 张静依.混合融资支持公正转型典型案例：欧盟公正转型机制[EB/OL].https://mgflab.nsd.pku.edu.cn/gddt/MGFgd/a7734e69c4fc4bc896fe81cad80d82ca.htm,2024-9-18.

[10] 张莹,陈一鸣.欧盟构建公正转型机制的进展与启示[J].阅江学刊,2025(3):45-57.

相关文章：

1、IIGF观点 | 吴倩茜、王桉格：金融赋能渔业公正转型的实践路径浅析

2、IIGF观点 | 银行业金融机构助力公正转型发展的路径分析

3、IIGF观点 | 财政支持公正转型经验研究——以欧盟公正转型机制为例

4、IIGF观点 | 金融如何支持公正转型：国际经验借鉴与政策建议

作者：

谢尚师 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

研究指导：

任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融研究中心主任