面对全球日益严峻的气候物理风险，构建兼具前瞻性与系统性的适应气候变化投融资框架，已成为各国保障经济社会可持续发展的核心议题之一。在此背景下，欧盟作为全球气候行动的先行者，其适应投融资实践经验尤为值得关注。欧盟并非简单地设立孤立的资金池，而是构建了一套将顶层法律设计、宏观战略规划、具体监管政策与市场工具创新深度融合的多层级、综合性政策体系。其核心特征在于，系统性地将适应行动纳入其可持续金融整体框架之内，通过《可持续金融分类方案》、《可持续金融披露条例》等关键法规，为适应活动的界定、投融资的透明化与标准化提供了清晰指引，并借助多元化的财政工具、专项基金、开发性金融与风险管理机制，协同驱动公共与私人资本流向气候韧性领域，形成了一套可供借鉴的成熟范式。为此，本文旨在系统梳理和剖析欧盟适应投融资相关的政策框架与工具体系，以展现其如何将气候战略目标转化为具体的适应投融资实践，并为我国适应投融资的发展提出建议。
一、欧盟适应气候变化投融资的政策体系
在制度体系建设上，欧盟从法律层面入手，形成了结合法律、战略目标与规划、具体政策、信息分享平台相结合的多层级适应气候变化政策框架，并积极促进适应金融融入欧盟可持续金融体系，推动多类型气候金融协同发展。
首先，欧盟在应对气候变化的整体法律与战略中，列出对适应气候变化行动及相关投融资的具体要求，在顶层设计层面明确了适应行动是欧盟应对气候变化的关键一环。其中，2019年出台的《欧洲绿色新政》中提出要建立新的欧盟层面适应气候变化的战略，并在促进城市韧性、公正转型、可持续发展等多个与适应气候变化相关领域提出了目标。2021年颁布的《欧洲气候法》中进一步在法律层面明确要求欧盟与各成员国机构以努力一致的方式将适应气候变化纳入所有气候变化相关政策领域，并制定适应气候变化战略。
第二，欧盟制定了以降低气候风险、协调公共与私营部门融资、推动全球气候韧性建设等三大目标为核心支柱的适应气候变化战略，并在2021年出台的更新版本战略中，在“更聪明适应” “更系统适应” “更快速适应”以及促进国际适应合作等主要方面做出了详细规划，为适应投融资相关政策的制定与实施提供了明确战略指引。例如，在“更聪明适应”方面，欧盟规划建立统一的适应知识与气候相关风险与损失数据分享平台，促进相关投融资决策与行动开展；在“更系统适应”方面，欧盟规划将增强气候韧性相关要素融入成员国层面的财政框架，并促进公正转型及基于自然的适应解决方案；在“更快速适应”方面，欧盟将2021-2027预算支出中覆盖适应活动的气候支出占比提升至30%，并将增加气候适应强的基础设施投资，以及促进相关保险产品开发和落地。
第三，欧盟形成了信息分享与监测平台、可持续金融框架体系、成员国国家适应战略与计划等相结合、互补性的支持适应金融发展的政策体系。
欧盟委员会与欧盟能源署（EEA）在2012年便联合建立了名为“Climate-ADAPT”的适应气候变化知识、信息、数据共享平台，以促进欧盟境内利益相关方能够及时获取可靠信息用于评估气候变化影响与风险，识别适应措施工具。该平台根据欧盟成员国国别，以及农林业、水管理、城市与农村、能源、健康与交通等主要领域对相关知识、信息、数据进行了归类，并内置了知识库、政策支持与指引、数据分析工具、适应措施及案例分析等多种功能。Climate-ADAPT平台的数据及内置功能也对促进欧盟适应金融发展起到重要作用，如平台内置分析工具有助于适应项目的风险收益分析、知识库与案例集有助于适应金融创新、对适应金融工具的梳理与说明也能帮助决策者识别潜在投融资渠道及方式。
同时，欧盟也系统性将适应金融纳入其可持续金融政策框架，通过监管政策进一步促进和推动资本流向适应活动，以增强经济社会对气候变化的韧性。其中，欧盟在2020年出台的《可持续金融分类方案》（EU Taxonomy）中，将适应气候变化作为该方案的六大环境目标之一，明确了适应项目的筛选标准与评估流程，并在农业、建筑业、水管理等不同领域制定了基于行业特征的筛选标准，一方面促进适应投融资的透明度与标准化，另一方面更好引导绿色资金支持适应气候变化行动，提高欧盟气候韧性（表1）。
表1欧盟《可持续金融分类方案》中适应项目标准
来源：IIGF收集整理
欧盟在2019年出台的《可持续金融披露条例》（SFDR）在法律层面要求金融市场参与者披露并且将适应气候变化与其他环境要素纳入投资决策。例如，要求金融市场参与主体披露气候相关风险，以及它们如何将包含气候适应考量因素的可持续性风险纳入其投资决策过程；要求《条例》第八和第九条下的金融产品（包括“浅绿色”和“深绿色”金融产品[1]）中与气候韧性相关的产品，披露详细的适应战略及目标等。
此外，欧盟2022年出台的《企业可持续发展报告指令》（CSDR）中，也针对企业如何披露对气候风险的识别评估，以及所采取的应对措施做出了明确要求。其中与适应气候变化活动相关的披露要求包括：披露对气候风险的评估、企业的适应战略、企业对气候变化的韧性与脆弱性评估、已进行的适应行动与投资等；鼓励企业披露未来气候变化情景对其财务表现和业务运营的影响，以及披露企业的业务如何影响生态系统和生物多样性等信息。
最后，SFDR与CSDR均要求企业报告中覆盖的适应措施或项目应满足《可持续金融分类方案》的标准，以保证不同可持续金融政策间的标准一致性。
表2 欧盟SFDR与CSDR中适应相关要求
来源：IIGF收集整理
二、欧盟支持适应金融的工具体系
欧盟已建立起一套相对完善的支持适应气候变化项目或行动的金融支持工具体系，形成了财政支持工具、专项资金支持计划、基金、针对特定领域的金融工具、多边开发银行融资、保险等多种渠道和方式的金融工具。
(一）财政支持工具
欧盟已推出整体和成员国两个层面的财政支持适应气候变化的政策与工具。
欧盟整体层面，欧盟委员会2014年在其2014-2020多年度财政框架（Multiannual Financial Framework）中，引入了“气候支出主流化”方法（Climate Mainstreaming Approach），以促进分配专门用于应对气候变化的财政资源。在其2014-2020多年度财政框架中，欧盟制定了将20%整体预算用于应对气候变化的财政规则，并在该阶段实际支出2208亿欧元，达预算总额20.59%，完成了既定目标[2]。2021年，欧盟委员会在其2021-2027多年度财政框架中，将这一阶段应对气候变化的支出进一步提升至整体预算的30%。与此同时，欧盟也将适应气候变化的行动融入到所有欧盟主要支出项目中，并建立了支出追踪系统，以确保相关支出能够达到适应目标[3]。
成员国层面，欧盟通过其“欧盟下一代计划”（NextGenerationEU）中的融资机制向各成员国提供赠款与贷款，并将特定比例的融资与应对气候变化结果挂钩，以激励成员国将相关款项用于应对气候变化支出。具体来看，欧盟主要通过该计划中的“恢复和复原融资机制”（Recovery and Resilience Facility）支持成员国层面的应对气候变化支出。该融资机制总额达7238亿欧元，其中3380亿欧元为赠款，3858亿欧元为贷款，后者将计入成员国的国债额度。欧盟规定该融资机制至少30%需用于应对气候变化行动，成员国申请融资时需提交其国家层面在2026年底前的增强气候韧性计划，并列出主要目标，欧盟则根据基于相关目标实施结果的方式，为成员国提供赠款和融资。
(二）专项资金支持计划
除政府支出层面整体的支持工具外，欧盟还推出了专项资金支持计划，用于支持包含适应活动的应对气候变化行动或项目，主要包含两个专项资金计划：
“LIFE计划”（LIFE Programme）：该计划于1992年推出，是欧盟内部唯一完全用于环境与气候变化的专项资金支持计划，通过对相关项目提供联合融资，推动环保与应对气候变化行动落地，其2021-2027年的整体预算达54亿欧元。LIFE项目分四个子模块，为自然与生物多样性、循环经济与生活质量、减缓与适应气候变化、清洁能源转型。其中，对适应项目的投融资主要通过第三个模块进行，支持的主要行动包括：标准的适应活动、战略融合项目（SIPs）[4]、技术支持活动、运营活动等。
“地平线欧洲计划”（Horizon Europe Programme）：该计划于2021年初推出，是欧盟支持区域内研发和创新的专项资金计划，其2021-2027年整体预算达955亿欧元。该计划的主要目标之一是支持应对气候变化行动，欧盟要求其整体支出至少35%应投向包含减缓与适应项目的应对气候变化行动中，以支持欧盟气候目标实现。
(三）欧盟凝聚力政策及相关基金
欧盟凝聚力政策（EU Cohesion Policy）是欧盟支持区域内可持续发展的主要投资政策，适应气候变化是该政策支持的主要方向之一，对相关活动的支持主要通过该政策下设立的多种基金进行，最主要的基金包括：
欧盟凝聚力基金（Cohesion Fund）:主要通过对环境以及跨欧盟国家交通网络的投资，促进欧盟发展与社会平等。保证和强化跨欧盟国家间能源传输设施与水、陆交通网络气候韧性是该基金投资的主要目标之一。
欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund）：主要目标是增强欧盟经济、社会、地域的凝聚力。其中，促进欧盟低碳和强化气候韧性的“更绿色”发展是该基金2021-2027年的五大投资方向之一。
公正转型机制（Just Transition Mechanism）:是欧盟凝聚力政策下保证经济向气候中和方向转型过程中的公正性的关键机制与工具。该机制目标在2021-2027年动员550亿欧元资金，通过公正转型基金（Just Transition Fund）、投资欧盟项目（Invest EU Scheme）、新的公共部门贷款机制（New Public Sector Loan Facility）三大支柱支持欧盟公正转型，加强气候韧性及适应气候变化能力。
(四）针对特定领域的投融资工具
欧盟在诸如交通、农业、海洋和渔业等面临气候风险较高、受气候变化影响较大的领域也推出了针对性的金融工具，以支持这些领域的适应活动，主要工具包括以下三种：
“连接欧洲基金”（Connecting Europe Facility）:是欧盟支持跨成员国间交通网络，能源与数字基础设施投资的主要基金。欧盟通过将对气候变化脆弱性欲风险的评估，以及采取相应的适应措施等因素纳入了该基金申请的审核标准，促进对适应活动的投资。
欧洲农业农村发展基金（European Agricultural Fund for Rural Development）:是欧盟成员国利用它们的财政预算建立的推动农业和农村发展的基金。其中，支持低碳和气候韧性经济建设是该基金的六大优先目标之一，欧盟也规定该基金投资额至少30%应投向环境与应对气候变化相关活动。
欧盟海事、渔业及水产养殖基金（European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund）:是2021-2027年间为支持欧盟共同渔业政策（EU Common Fisheries Policy）、欧盟海事政策（EU Maritime Policy）以及欧盟国际海洋治理议程实施成立的基金。该基金通过投资支持可持续蓝色经济发展、保护海洋生态系统和生物多样性等海洋保护活动，增加欧盟“蓝色”领域的气候韧性。
(五）多边开发银行融资
欧洲投资银行（EIB）和欧洲复兴开发银行（EBRC）等欧盟两大开发银行于2021年分别发布了各自的气候适应计划，建立了与欧盟适应战略和目标相匹配，系统性支持欧盟各领域增强气候韧性的适应金融框架。它们的计划覆盖了适应金融的六大主要领域，包括：运用直接项目融资、混合融资等多种融资机制支持适应项目；提供基于项目的气候风险评估与技术咨询服务；促进适应能力建设与知识分享；建立适应指标与监测体系；重点支持脆弱区域和领域；促进适应投融资政策制定。它们制定的计划与建立的框架，有助于通过开发性银行贷款及其他融资机制，拓展并扩大适应资金的来源和规模，促进欧盟适应战略目标实现。
(六）气候相关灾害保险产品
除推动财政、基金、专项资金、多边开发银行等多种渠道资金支持适应行动外，欧盟也积极推动气候相关灾害保险产品的开发和落地，以帮助政府、企业、金融机构、个人等不同类型主体更好管理气候风险，降低气候灾害损失。
欧盟主要通过五大类机制促进相关保险产品的开发和落地：一是提供资金支持，包括建立欧洲结构与投资基金（ESIF），支持气候灾害相关保险产品开发；二是促进数据分享，建立了风险数据中心，整合并分享气候和灾害相关风险数据；三是辅助气候风险模型开发，包括辅助保险公司进行气候风险压力测试和气候和灾害风险建模；四是促进保险产品创新，如支持参数型保险产品开发、区域性或国家性风险分担机制建设等；五是推广能力建设，通过为地方政府与企业组织气候相关保险的培训，提高各利益主体的保险意识。
三、中国适应气候变化投融资的实践建议
为有效推动适应投融资，中国应采取系统性举措，构建一个政策清晰、渠道多元、风控严密的综合生态体系。首要任务是完善顶层政策架构，建立由生态环境、金融、财政、发改等多部门参与的协同机制，以制定全国统一的适应项目分类标准，并将其全面融入现有的绿色金融和可持续信息披露等指引中，同时建立包含量化指标的MRV体系。其次，建议大力拓宽融资渠道，一方面通过设立各级政府专项资金并结合融资担保等方式，发挥公共资金的杠杆效应，撬动社会资本参与；另一方面则需加速金融产品创新与标准化，包括拓展绿色债券、信贷标准以覆盖适应活动，规范碳汇贷、GEP贷等生态价值实现类产品的方法学与交易机制，并建立全国性的适应保险与天气衍生品标准及监管流程。为支撑上述体系，可以借鉴欧盟经验，建设国家级气候适应数据信息共享平台，整合风险数据、技术方案与项目案例，为投融资决策、风险管理和产品创新提供基础。最后，为确保政策与工具落地见效，建议加强对成功案例的宣传推广与能力建设，推动金融产品与服务从“总部”下沉至业务一线及企业社区，并强化重点行业的气候风险压力测试与管理，从而将适应投融资从试点探索推向规模化发展。
脚注
[1]“浅绿色”产品通常指那些有助于环境可持续性的金融产品，但它们的环境效益可能较为间接或相对较小；“深绿色”产品通常指那些对环境产生比较深远、直接的积极影响的金融产品。
[2]European Commission, Supporting climate action through the EU budget: https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-funding-climate-action/supporting-climate-action-through-eu-budget_en
[3]Climate ADAPT, EU funding of adaptation: https://climate-adapt.eea.europa.eu/en/eu-adaptation-policy/funding
[4]指在跨区域或跨国家层面，整合推动实施不同成员国的适应气候变化相关政策。
相关文章：
1、IIGF观点|范欣宇、庞心睿：温室气体减排交易中心发展经验——区域及创新篇
2、IIGF观点|范欣宇、庞心睿：温室气体减排交易中心发展经验——国际篇
3、IIGF观点 | 范欣宇：对中国适应气候变化进展的总结分析——基于《中国适应气候变化进展报告2023》
4、IIGF观点 | 刘慧心：《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》政策解读
作者：
王 旬 中央财经大学绿色金融国际研究院特邀研究员
范欣宇 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
研究指导：
刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
