近年来，美国和欧盟等发达经济体相继在气候投融资领域推出新举措，建立完善气候领域的国内与国际政策布局，一方面增加对外气候与基础设施投资，另一方面推出美国通胀削减法案（IRA）和欧盟碳边境调节机制（CBAM）等以气候议题为核心的贸易保护措施，将气候投融资纳入产业发展与对外战略重点。

同时，美国和欧盟积极影响联合国、西方七国首脑会议（G7）和二十国集团（G20）等多边机制，以谋求领导气候治理方面的多方国际合作。本文旨在帮助我国梳理美国和欧盟气候投融资新动向及对我国参与国际气候发展合作的影响，并提出相应应对措施建议。

一、美国气候融资与贸易保护措施动向

自2021年1月美国重返《巴黎协定》以来，拜登政府便将气候变化议题提升至战略高度，如宣布以“全政府”方式推行《美国国际气候融资计划》，试图从气候角度撬动美国的国际地缘政治影响，随后，在通胀高企的困境中推出《通胀削减法案》（IRA），试图增加气候领域公共支出以遏制能源价格通胀，但引起了多国对其“构成不正当竞争”的批评，为国际气候合作蒙上阴影。

（一）《国际气候融资计划》目的与要点

美国试图通过《国际气候融资计划》（以下简称《计划》）制定国际气候融资目标、重塑气候全球领导力。拜登政府在2021年4月22日正式发布的《计划》提出，对发展中国家的气候融资规模较奥巴马时期增长一倍、适应资金规模增长为原来三倍的目标。

具体而言，《计划》主要从五个方面开展具体工作：一是扩大国际气候融资并增强其影响力，包括提高美国国际开发署、美国国际开发金融公司、美国千禧年挑战公司等公共机构的国际气候投资规模，并加强对外技术援助等；二是调动私人资本，通过多边开发银行与双边合作等渠道强化美国官方各投资主体与私营部门的合作，筹集、撬动更多社会资本；三是采取措施终止对碳密集型化石燃料能源的国际官方资助，包括对经济合作与发展组织（OECD）与多边开发银行等国际组织施加影响，促使其修订信贷标准，以引导资金远离碳密集型项目；四是参与国际信息披露和气候投融资标准制定，强化气候风险管理，推动资本流动与低排放、气候韧性路径保持一致；五是为了建立国际社会公信，提出要形成对气候融资的定义、衡量和报告的标准。

整体上，美国不仅重视通过双边渠道扩大对外气候投融资规模，也注重通过参与并影响各类多边国际组织提高自身影响力，如向国际能源署等国际机构增加捐款，并在G7会议上先后提出“重建更美好世界”（B3W）基建计划和“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII）计划等。美国在各项计划中均强调与其盟友共同推进发展中国家基础设施投资并聚焦气候变化领域，客观上对我国“一带一路”倡议构成一定挑战。

（二）《通胀削减法案》关键内容与国际反应

美国试图以应对气候变化为突破口推动通胀、经济下行、产业竞争力下降等各项问题解决。2022年8月16日，拜登在白宫签署了支出规模约为4300亿美元的《通胀削减法案》（以下简称《法案》）以应对持续高企的通胀。如表1所示，《法案》预计在能源安全和气候变化领域投入3690亿美元，在提高气候韧性领域投入40亿美元，使应对气候变化成为《法案》支出部分的最主要组成部分，并作为应对能源通胀的手段之一。

表1 美国《通胀削减法案》收支估算

《法案》主要通过补贴的方式提高本国新能源相关产业链的竞争力。《法案》明确，将为购买在北美组装的电动车的消费者提供高达7500美元的税收抵扣，并将拨款超过600亿美元用于支持本土清洁能源和运输技术的供应链的清洁能源设施建设，旨在提高美国的能源安全并大力发展国内清洁能源制造业。

这一补贴措施旨在借气候议题推动制造业回流美国，将可能因干预经济全球化与国际供应链建设进程而导致生产成本提高，不利于美国解决通胀问题。同时，这一干预客观上将在短期内对我国的新能源等相关产业链形成挑战。

在国际层面，欧盟、英国、日本、韩国、印度等全球多个主要经济体已就《法案》的贸易保护属性表示反对。其中，欧盟表示，“不希望绿色转型使欧盟变成工业荒漠”，担心投资、技术和生产设施外流，已于2023年3月公布“绿色新政产业计划”以与《法案》竞争，包含《零碳工业法案》《关键原料法案》等，旨在从资金支持、产业建设、人员技能培训与能力建设等多方面支持受美国保护主义政策影响的清洁能源相关产业，同时放宽对欧盟内部绿色技术产业的监管，以支持内部市场发展。

德国、法国、意大利、荷兰、比利时等多个欧盟成员国也表达了对《法案》的不满与批评。2023年2月，德国副总理兼经济和气候保护部长哈贝克、法国经济部长勒梅尔已与美国财政部长耶伦进行会谈，但并未达成一致。德法强调了《法案》对欧洲经济所产生的负面影响；相对地，耶伦则将《法案》与“绿色新政产业计划”置于同等地位，强调美欧双方以法律与政策手段提振各自绿色产业的独立性。

除欧盟及其成员国外，英国、日本、韩国等也相继对《法案》表达不满。英国称，美方补贴行为是贸易保护主义，并将打击英国电动汽车、电池和其他可再生能源制造商；日本担心对本国汽车行业和电动汽车的竞争力产生影响，认为《法案》不符合双方作为合作伙伴建立弹性供应链的既有经贸合作模式；韩国表示，《法案》与现有韩美自由贸易协定冲突，将损害韩国等外国电动汽车制造商的利益，并宣布将与欧盟就共同应对《法案》保持紧密合作。

此外，《法案》对广大发展中国家所产生的影响不可忽视，将间接推动清洁能源全球供应链的变革。一方面，《法案》将直接导致本身产业基础薄弱的发展中国家建设新能源相关产业更加困难，不利于发展中国家融入全球供应链及能源转型；另一方面，《法案》也将对掌握资源的发展中国家产生间接影响，倒逼其加强对清洁能源产业发展所需资源的控制，如印度尼西亚正在考虑针对镍等电池生产金属原料组建一个“欧佩克式的卡特尔”，并大力发展其“工业下游战略”，培育本国冶炼等产业、加强资源出口管制等。

二、欧盟气候融资与贸易保护措施动向

欧盟长期以来注重塑造其全球应对气候变化领导者的形象，近年来除为应对《法案》推出“绿色新政产业计划”等措施外，欧盟已出台“全球门户”计划、“全球联通欧洲计划”和“下一代欧盟”专项财政支出计划等多项政策，重视强化其在全球应对气候变化与绿色金融规则制定等方面的领导力；同时，欧盟也加紧出台CBAM等贸易保护措施，已引起全球范围内的广泛反应。

（一）欧盟气候领域政策动向

欧盟在设立气候目标并推动财政预算框架改革、出台气候投融资标准等方面不断完善气候投融资政策体系，并推出《可持续金融分类法案》为绿色金融规则制定抢占先机。

一是专项低碳支出计划。2020年，欧盟委员会发布了2021～2027年多年度财政框架，并在当年7月通过了旨在促进疫情后经济绿色恢复与绿色科技发展的“下一代欧盟”专项财政支出计划，要求合计约1.8万亿欧元的两项预算计划投向应对气候变化领域的比例不小于30%。这一计划通过多个基金实现，一方面通过新设立的基金扩大气候支出规模，如总规模超7200亿欧元的复苏和恢复基金已成为“下一代欧盟”最大组成部分，其中将有至少37%投向绿色领域，截至2023年4月已支付超过1500亿欧元，另一方面继续提高已有的农业保障基金、区域发展基金、凝聚力基金等30余项基金和计划的气候支持力度。

二是创新预算收入资金来源。欧盟2021～2027年财政框架的三大主要收入来源为关税、向成员国征收的增值税以及欧盟国家基于国民总收入（GNI）的直接出资。在2021年12月，欧盟提出，进一步拓展三项新的预算收入来源，包括欧盟碳市场收入的25%和CBAM收入的75%，以及预计将在OECD/G20国际税改双支柱方案通过后，基于其支柱一对部分规模最大、利润最高的跨国企业超额利润的重新分配。这一提案已在欧洲议会通过，有待欧洲理事会和各成员国正式批准。

三是重视在气候相关基础设施领域动员全球资金。欧盟2021年7月12日通过“全球联通欧洲”基础设施融资计划，旨在整合与能源、气候相关的经济与外交政策，并注重撬动欧盟与投资目标国的私人资本。在“2030年气候和能源政策框架”中，欧盟明确其能源政策核心目标为保障能源供应安全、可持续和竞争力。2021年12月，欧盟进一步推出“全球门户计划”，计划于2021~2027年间出资总计3000亿欧元，用于全球能源与气候等领域的基础设施建设，其中欧盟财政拨款200亿欧元，欧洲可持续发展基金等欧盟长期预算框架下的融资工具投资1350亿欧元，欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行等开发性金融机构投资1450亿欧元，同时，注重以担保、混合融资等方式撬动更多私人资本。这一计划以非洲为重点，已提出一揽子投资计划，将通过捐赠、贷款、特别提款权等多种手段向非洲投入1500亿欧元，支持非洲绿色与数字等基础设施发展。

（二）欧盟碳边境调节机制进展与影响

图1 CBAM强度与欧盟碳市场免费分配比例（来源：欧洲议会）

图2 我国历年对欧盟出口钢铝及其制品分别占其总出口额比例（来源：海关总署）

欧盟自2019年提出CBAM概念，并于2021年公布立法提案，试图提高他国高碳商品出口成本，并从欧盟外部获得气候相关收入，实质上起到类似于关税等贸易保护措施的效果。随着2023年4月欧洲议会与欧盟理事会投票并批准，CBAM已正式成为欧盟法律。CBAM预计将覆盖钢铁、铝、水泥、化肥、氢及电力六大类产品，如图1所示，其过渡期为2023年至2025年，在此期间进口商将仅承担申报义务，不承担缴费义务；自2026年开始正式实施，当年欧盟碳市场针对CBAM覆盖的“高碳泄漏”行业的免费配额分配比例将从此前的100%降低至97.5%，2030年降至51.5%，并最终在2034年完全取消免费配额；CBAM征收的费率将逐步提高，与免费配额的下降相匹配，以此从欧盟以外的经济体获得更多收入。

CBAM预计将对全球贸易格局产生影响，各国受影响程度不一。我国水泥、化肥与氢出口欧盟规模极小，且与欧盟不存在电力贸易，受影响的主要是钢铁、铝及螺钉、钢管、电缆等钢铝制品。

一方面，从贸易规模看，我国钢铝产品每年出口欧盟超过200亿欧元，使我国成为受CBAM直接影响最大的国家，同时如图2所示，我国历年钢铝及其制品对欧盟出口额分别占其总出口额比例大多在10%以上，将在一定程度上影响我国钢铝产业生产与经营策略；另一方面，我国对欧盟出口主要集中在机电、纺织服装等下游消费品，受CBAM直接影响的产品占对欧盟出口总额之比仅约3%，远小于埃及、印度、土耳其等占比超过10%的国家。

此外，CBAM将对各国产生差异化影响，向欧盟出口受CBAM管控产品的国家由于产品隐含碳排放各异，其中碳强度更低的经济体将获得一定比较优势，并提高对欧盟出口份额的占比，由此可能在一定程度上影响全球贸易格局。

针对欧盟CBAM，国际社会反对与支持的声音并存，多国表达不满的同时也有部分国家回应积极，尤其在发达国家内部呈现建立“气候联盟”的动向。

一方面，俄罗斯、中国、印度等欧盟主要贸易伙伴纷纷对CBAM表示反对，认为其违反世界贸易组织的基本规定；在2021年8月的金砖国家环境部长会议上，金砖国家共同表示反对CBAM，称其为“歧视性的单边贸易壁垒”；同时津巴布韦、莫桑比克等部分对欧盟出口比重高、出口产品结构受CBAM影响大的国家可能难以找到相应对策、加剧其经济脆弱性。

另一方面，CBAM的理念正受到部分发达国家欢迎，如英国和加拿大着手建立本国的碳边界调节机制，日本开始针对碳关税政策开展多方协调讨论，美国已有议员先后提出《公平、可及、创新和韧性的转型和竞争法案》《清洁竞争法案》等提案作为美国版碳关税措施等。

此外，发达国家存在建立“气候联盟”的动向，如G7已将建立“气候俱乐部”纳入讨论范围，美欧双方就达成“全球可持续钢铝协议”持续讨论，2023年7月，欧盟委员会主管贸易的执行副主席赴美推动其进一步谈判。尽管美欧双方存在显著分歧，但这一协议若成功落实，将使建立一个成员间贸易碳成本降低的“气候俱乐部”成为可能。

三、对美欧等气候融资动向的应对措施建议

第一，针对美欧等西方发达国家的气候投融资新动向及其可能对我国产生的各类影响，我国应保持关注并采取积极的应对态度。积极的应对态度有利于我国提前对美欧各类不同的行动提前做出研判，例如针对美国《通胀削减法案》需要我国强化对美已有的产业链优势、保障我国受影响产业企业的利益；对于欧盟碳边境调节机制，则应从坚持“共同但有区别的责任”原则出发准备国际贸易谈判、探索双边互认协议等的可能性、完善国内碳定价机制并加快低碳转型，及推动产业与出口结构改革等多方面共同推进。

第二，针对美欧的气候领域全球战略，应加强国际合作，参与国际新能源规则制定。建议利用G20、金砖国家、亚太经合组织等多边平台深度参与并引导相关国际规则的制定，坚持气候问题上合作共赢，尽快建设“一带一路”国家的新能源产品市场，积极参与制定适应清洁能源多边合作模式的贸易和投资准则，同时强化同“立场相似发展中国家”的联系与协调，维护我国同发展中国家的正当权益和发展空间。

第三，加强“一带一路”沿线国家低碳转型合作。我国多年来注重在“一带一路”沿线国家落实绿色发展战略，未来应鼓励并推动在“一带一路”国家采用共同的环境、社会和治理（ESG）标准框架，运用可持续金融手段提供资金支持，强化与“一带一路”国家清洁能源研究和气候融资创新领域的合作，填补沿线国家的清洁能源和低碳产业资源缺口，并强化我国对美欧气候相关融资政策与贸易保护措施的应对能力。

第四，针对不同情景分类施策。应认识到美国、欧盟等发达经济体采取的气候投融资发展路径各不相同，同时发达国家群体内部针对贸易保护措施也存在大量分歧，如美国、日本等尚未建立全国性碳定价机制或碳价过低的国家尚不具备有效实施类似欧盟CBAM措施的能力，“可持续钢铝协议”的理念也与CBAM这一将内部碳市场规则拓展至国际贸易的手段存在根本冲突。针对这些情况，我国应在广泛联合国际社会普遍反对声音的同时具体问题具体分析，针对各国、各类政策的不同情况采取不同的应对思路与措施。

作者：

周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院特邀研究员

崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、中央财经大学—北京银行双碳与金融研究中心高级研究员

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任