我国的社会主义市场体系是由商品及服务市场，以及包括土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场构成的有机整体。在我国积极推进高质量发展，加快构建新质生产力的当下，生产要素的创新性配置以及发展方式的绿色转型对资源环境要素的市场体系建设提出了新的要求。当前，我国已启动碳排放权、用水权、排污权、用能权等资源环境要素的市场化交易，但相关制度建设仍处于相对初级阶段。2025年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），为深化我国资源环境要素市场化配置改革明确了总体要求和重点任务。
一、《意见》发布的背景
我国面临着日益紧张的资源环境要素供给现状，相对短缺的资源成为制约经济社会高质量发展的重要因素。在全球气候变暖的背景下，中国温室气体排放总量已达到近130亿吨二氧化碳当量[1]，排放总量位居全球第一，亟须调整经济社会的生产生活方式，确保有序实现碳达峰碳中和目标。我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的35%[2]，同时水资源供给面临时空分布不均衡的难题，加大了我国水资源优化配置的难度。此外，我国作为14亿多人口的大国，工业化、城镇化的快速演进也带来了环境污染破坏的问题，亟须改变传统的粗放型生产模式，以化解有限的环境容量以及脆弱的生态系统可能带来的风险。
由环境权益的资源配置衍生出的资源环境要素市场旨在用市场机制解决不断恶化的环境问题。其中，我国碳排放权交易自2011年启动，目前已发展成为由7+2个试点碳市场、一个全国碳排放权交易市场、一个温室气体自愿减排交易市场组合而成的碳排放权交易市场体系。2024年，全国碳市场年度配额成交量1.89亿吨，成交额181.13亿元，并在2025年首次扩大覆盖范围，由发电行业进一步覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业，占全国温室气体排放总量的60%以上。碳排放权交易市场已成为我国温室气体减排的重要市场化工具。用水权方面，我国于2014年在七个省（区）部署开展了水权试点工作，2024年水利部正式印发《用水权交易管理规则（试行）》，不仅实现了政策的突破，也带动市场交易规模实现突破，交易范围覆盖至29个省级行政区域，年度总体交易水量14.99亿立方米，同比增长178.1%，实现了大幅度的增长。
排污权和用能权作为我国环境治理的现代化手段，近年来也发挥了重要的作用。自20世纪80年代起，我国就开始了排污权交易的探索。目前，我国已在28个省份开展排污权交易试点，以SO2、氮氧化物、化学需氧量、氨氮四项主要污染物为主开展排污权交易，截至2024年上半年，全国排污权交易总金额约为363亿元，其中有偿使用费和市场化交易金额分别占比39.8%和60.2%。[3]用能权交易试点则启动于2016年的四个试点，后续随着国家能耗双控政策向碳排放双控政策的转变，用能权市场交易量已逐步缩减，即将完成阶段性节能市场化机制建设的历史使命，有序过渡至其他资源环境要素市场。
二、《意见》中的重点内容
要素市场化配置体制机制的建设是促进要素自主有序流动，提高要素配置效率的重要手段。《意见》的出台立足“将资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子”的思路，对于现行的碳排放权、用水权、排污权以及用能权交易市场机制存在的问题进行了统一响应，并对相应市场化机制的协同发展进行了系统部署，厘清了我国资源环境要素市场化进程中的三大关键问题。
一是理顺了资源环境要素市场化配置过程中市场与政府的关系。《意见》明确提出要“坚持有效市场、有为政府”，并从资源环境要素的配额分配制度、交易范围、交易制度以及交易基础能力建设四个方面提出了具体的工作要求。其中，对于分配制度的建设要求强化与资源环境目标衔接，体现了包括“双碳”在内的环境目标对于相关市场建设的宏观指引；对于交易制度的建设要求加强交易规则建设、完善储备调节制度、加大市场监管力度，体现了“看得见的手”在发挥政府对于资源配置的监管的关键作用。尤其在市场建设的初期，现有市场无法有效解决环境领域的外部性问题，需要通过政府的积极干预和制度建设，发挥出对于市场秩序的规范和监管作用。而通过价格机制的逐步形成和健全，市场将能利用“看不见的手”更灵活地发挥资源配置的作用，提高效率并更广泛地影响和触及微观主体，探索形成解决环境问题的激励相容方式。
二是明确了不同市场化机制的关系和作用。目前我国各部门围绕碳达峰碳中和目标均开展了相关的工作部署，旨在激励市场主体的绿色低碳发展。为了避免相关主体从不同机制中重复获益，《意见》明确指出要“加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益”。同时对于用能权市场的发展，鉴于当前全国碳排放权交易市场已经在排放端发挥了对于温室气体排放的控制作用，随着碳排放双控政策的逐步推进，《意见》也明确提出要“推动各相关地区用能权交易试点有序退出，避免重复履约增加企业负担”，以交易机制所发挥的作用为引领，推动了市场化机制的精简和衔接协调。
三是强化了全国与地方市场的功能划分。2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》便提出要培育发展全国统一的生态环境市场，其中对于各资源环境要素市场发展做出了部署。此次发布的《意见》进一步强调相关市场的建设要求，提出要按照“成熟一个、纳入一个”原则，将碳排放权、用水权、排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系，对于环境资源要素的交易场所进行了规划，有助于要素的集合和相关交易数据的汇聚共享。
《意见》对不同市场的发展制定了不同规划。[4]其中由于碳排放是全球性问题，全国性的碳排放权交易市场建设有助于更好地发挥市场配置作用，提高市场规模和交易流动性。鉴于当前地方碳市场依旧在发挥重要作用，《意见》指出要“加强试点经验总结，理顺地方市场与全国市场的关系”，同时“不再新建地方或区域碳排放权交易市场”，对于统一的全国碳市场建设指明的方向。在用水权交易方面，由于用水权具有较强的流域属性，《意见》提出“积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易”，并对于用水权交易指出要“加快建设全国统一的用水权交易市场”，预计后续基于中国水权交易所，水权交易的全国统一市场建设会持续完善。而在排污权方面，由于污染物具有较强的区域特征，因此《意见》依旧建议“以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度”。对于作为全国首批跨省域的排污权交易，长三角区域一体化排污权交易将持续深化，并支持探索在同一流域内跨省级行政区域开展排污权交易，为排污权的跨区域协同治理提供了方向。
三、我国资源环境要素市场化配置体系发展展望
当前我国资源环境要素市场化配置体系建设已逐步进入优化发展阶段，随着《意见》的发布和重点工作的推进，预计相关市场将持续建设完善，主要可聚焦三个方面的进展：
一是政策法规和标准的完善。目前全国人大正在对《生态环境法典（草案）》进行意见征求，新颁布的法典对于污染防治、应对气候变化以及碳排放权、排污权等交易制度进行了规范，对于相关市场的建设和发展提供了保障。随着相关法律制度和标准的持续完善，预计能加速相关市场的规范化建设。
二是金融体系的支持与参与。随着资源环境要素市场建设的逐步完善，市场的资源配置格局将迎来革新，金融机构可结合资源环境要素，在绿色金融的框架下持续丰富相关金融产品和服务，衍生出新阶段下金融供给格局，更好地服务经济社会的可持续发展。
三是监管机制的建设与强化。环境权益市场建设的基本逻辑来源于制度对于环境外部性的规范，这其中需要严格的法律、制度、规范以及监测、报告与核查（MRV）机制的建立。《意见》中也提到要加强碳排放、用水、污染物排放监测核算能力建设，完善有关核算技术规范，提高交易数据真实性、准确性、有效性，同时培育第三方服务机构。随着相关市场逐步迈向成熟化发展阶段，预计监管机制将更加系统化和专业化，以保障资源环境要素市场的公平、公正与高效运行，进一步提升环境治理体系和治理能力现代化水平。
脚注
[1]《中华人民共和国气候变化第一次双年透明度报告》，此处数据为2021年中国温室气体排放总量，包括土地利用、土地利用变化和林业。
[2]中华人民共和国水利部，我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的35%，2025-03-09. http://mwr.gov.cn/xw/mtzs/qtmt/202503/t20250309_1728501.html
[3]生态环境部环境规划院，全国排污权有偿使用和交易进展报告（2024年），2024-12.
[4]王毅、苏利阳，专家解读之二|加强顶层设计和系统集成 推动资源环境要素交易市场高效运行，2025-05-29
作者：
刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
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