2025年后我国将迎来首批风机与光伏组件退役潮，而老旧风光设备升级更新也是2024年以来我国“两新”工作中的重要内容。退役风光设备若不规范回收处理，将会带来环境污染、资源浪费等问题。目前风光循环利用产业面临标准体系不完善，回收再利用技术不成熟，部分企业参与回收循环利用意愿较低等问题，也由此导致了市场化资金介入有限。本文将介绍国内外财政和金融支持风光设备退役后循环利用的相关案例，同时结合当前我国风光循环利用产业的矛盾，就更好推动财政金融支持风光循环利用提出建议。
一、风光循环利用产业发展背景
我国存量风光电站即将迎来首批设备退役潮，2025年起退役风机与光伏组件或将持续增长。我国风电光伏累计装机、年新增装机连续多年位居全球首位。以风电机组设计使用寿命20年、光伏组件设计寿命25年计，根据我国风电光伏年度新增装机数据，自2026年起风电将迎来GW级退役机组设备，2036年起光伏将迎来GW级退役组件设备。然在风光电站实际运营中，随着运营年限的增加，设备故障率提升，电站普遍面临技术升级改造、老旧设备维修成本高、新技术设备效率更高等问题，因此风机与光伏组件提前退役亦较为常见，实际迎来大规模设备退役的时点更为提前，退役设备规模或被低估。
根据《2024中国风电光伏设备循环利用产业发展报告》，至2024年末我国退役光伏组件总量达4.9GW，按每GW组件重量7万吨折算，累计量约34万吨。2023年6月国家能源局印发《风电场改造升级和退役管理办法》，2024年8月发改委与国家能源局印发《能源重点领域大规模设备更新实施方案》，鼓励风光电站改造升级、关键发电设备更新，将进一步推动老旧风机和光伏组件的退役和更新，退役风光设备规模将持续增长。据中国光伏行业协会CPIA预计，2025年起我国将开始产生大批量退役组件；2030年后，组件废弃量将迎来高峰期，达到18GW左右，约140万吨；到2040年，光伏组件累计废弃量将达到253GW，约2000万吨。
图 1 我国光伏年度新增装机规模
资料来源：国家能源局
图 2 我国风电年度新增吊装规模
资料来源：CWEA
表1 2023年、2024年国家能源局发布针对风光电站改造升级相关政策
资料来源：根据公开资料整理
退役风光设备具有危害性和资源性双重属性，需规范回收与处理方能减少危害并实现效益最大化。一方面，退役的风机和组件包含一般废弃物和危险废弃物，其中风机的危废物主要包含废铅酸电池、废合成矿物油、废冷却液等，光伏组件中包含铅、锡等重金属，如若处理不当则会造成环境污染。另一方面，退役设备中包含包含的铜、钢、铝、玻璃、硅、银等材料，具有较高的资源回收循环利用价值，开展退役后绿色环保回收与处理处置，能够大幅削减风机和组件在全生命周期中的碳足迹。
二、国内外风光循环利用产业的总体部署
（一）国外
欧洲较早即重视并启动组件回收工作，部分国家设立高回收率和再利用率目标。2012年欧洲首次将光伏设备纳入《欧洲废弃电子电器产品（WEEE）管理条例》，发布组件的处理要求和去污染技术规范，规定了回收责任主体、回收率、再循环率。此后欧盟各国陆续执行WEEE法令对光伏设备的回收令，德国、法国、意大利、西班牙均实施严格政策，2018年德国设定85%的回收率和80%的再利用率要求。2023年7月荷兰政府将光伏组件回收费用由6.5欧元/吨提升至40欧元/吨，由组件进口商必须向非政府组织OPEN基金会支付，为光伏组件回收提供充足的资金。
表2 各国废光伏设备回收处理管理特点
资料来源：根据公开资料整理
（二）国内
我国正在逐步明确退役风光设备循环利用政策，推进各环节标准体系建立，目标至2025年初步建立处理责任机制。2023年7月发改委等六部门发布《关于促进退役风电、光伏设备循环利用的指导意见》，对退役风光设备循环利用给予较为全面的指导，该循环利用体系主要覆盖绿色设计、规范回收、高值利用、无害处置等环节。《指导意见》明确了2025年与2030年的主要目标、指导集中式发电企业承担退役处理责任、强化资金和政策支持等，为风光设备循环利用产业提供纲领性指导。2024年10月生态环境部发布《废光伏设备回收处理污染控制技术规范（征求意见稿）》，积极推动退役风光设备回收、运输、拆解、综合利用等各环节污染控制技术标准的建设，依据《指导意见》的相关技术规范工作有序推进。从地方来看，2024年7月江苏省生态环境厅也发布《废风电叶片回收与再生利用污染控制技术规范（征求意见稿）》，推动规范回收与再利用。
表3 2023年、2024年我国针对风光电站改造升级、退役设备回收处理发布相关政策
资料来源：根据公开资料整理
三、国内外财政金融支持风光循环利用的典型案例
（一）国外
案例一：第三方独立基金负责组件回收和再利用
美国碲化镉薄膜组件制造商First Solar在每卖出一套组件产品时，将一定比例的销售收入作为回收基金，并由独立的第三方机构管理运作。在产品寿命结束时，第三方基金设立的回收公司将产品回收，承担回收和循环利用的成本。回收资金独立运作的模式，可不受First Solar公司经营状况的影响，因此可在组件达到设计使用寿命时被全部回收。同时，回收公司将回收产品精炼后，把其中的部分稀有元素材料(如碲)再反向销售给First Solar，供其再利用。荷兰OPEN基金会的运作模式也较为类似。自2021年3月起荷兰组件制造商和进口商须加入OPEN基金会，并支付废物管理费，在一定程度上保障不公平竞争和有效的产品回收。尽管近年来OPEN基金会也因低质量的回收方式和未达到的回收目标而受到荷兰环境与交通督察局的批评，但此类第三方独立基金负责回收和再利用的模式仍提供较强的借鉴意义。
图3 First Solar与第三方基金设计的回收运行模式
案例二：担保金模式督促电站开发者正确履约电站退役后行为，保护土地所有者权益
风光电站退役后需要拆除设备、接地基础设施、进场道路、危险材料以及将土地恢复到原始状态或恢复植被，复原费用高企。美国Surety Group为风光电站退役活动提供履约担保金，减轻了土地所有者和纳税人的负担。作为一种财务担保，担保金模式将风光电站退役的责任交给项目所有者，即要求电站开发或所有者作为委托人购买履约担保金（surety bond），在风光电站退役后确保设备正确拆除，并将环境恢复到原有状态。若未能履约，担保公司将成为债权人的初始追索途径。担保公司支付索赔后，委托人必须偿还担保公司的全部债权和解金，并可能还要增加利息和费用。担保金模式对委托人处理风光电站退役后的行为在一定程度上起到监督作用，保障退役后的恢复活动。
图4 担保金模式中债权人、委托人和担保人的权责关系
（二）国内
2024年4月，晶环嘉远获璀璨资本数千万人民币A轮融资，将用于生产基地建设、技术研发和市场投入，是国内首家获风险投资的光伏回收企业。晶环嘉远深耕光伏回收产业，聚焦破损电池片除杂处理，再生硅料与电池片，组件梯次利用解决方案。独创的GST绿色拆解方案及自研的SWT硅料清洗技术，能够将退役组件拆解、转换成再生玻璃，再生金属，再生6N级硅料，最终再加工成电池组件。
总体来看，基于我国风光循环利用产业发展的初级阶段，我国财政金融支持的案例并不普遍，但相关政策或实践等为未来发挥资金作用提供有益指导。
方式一：利用超长期特别国债支持循环利用产业
2024年3月我国发布《推动大规模设备更新和以旧换新行动方案》（推动大规模设备更新和消费品以旧换新以下简称“两新”），将回收循环利用产业纳入“两新范畴”。继2024年7月统筹安排3000亿元左右超长期特别国债资金支持“两新”项目后，2025年我国加力扩围，接续安排5000亿元。在相关领域的支持方向上，具体细分为回收体系建设、再制造和再生资源加工利用，其中再生资源加工即包括退役风电光伏设备的回收。
表4 2024、2025年我国超长期特别国债资金支持“两新”项目
资料来源：根据公开资料整理
方式二：利用绿色金融支持风光循环利用产业
风光循环利用产业已被纳入绿色金融支持范畴。2024年我国《绿色低碳转型产业指导目录》将风光循环产业链所涉及的绿色设计、规范回收、高值利用、无害处置四个环节纳入其中，并覆及上游设备制造环节，为引导绿色信贷、绿色保险、绿色债券等多元化金融产品支持风光循环产业方面提供信号。
表5 《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》覆及风光循环利用产业各环节
方式三：利用转型金融支持循环经济
河北省针对钢铁行业的转型金融，为利用转型金融支持循环经济提供范例。2025年4月河北省发布《河北省钢铁行业转型金融工作指引 (2025 年版)》，相较于2024年指引，本次将转型金融支持对象从钢铁企业和采购使用低碳排放钢铁产品的下游企业，拓展到钢铁企业、废钢铁加工企业和采购使用低碳排放钢铁产品的下游企业，推动钢铁行业全产业链降碳，对上游的废旧资源回收利用或有利好。虽然利用转型金融支持循环经济产业的实践仍在探索中，但提供了拓展资金来源的有效渠道。
四、风光设备循环利用行业发展及融资难点
风光设备退役和报废标准不完善。早期建设的风光电站技术尚不成熟，设备产品质量参差不齐，随着运营时间的增长近年来普遍面临效率降低、运维成本增加、盈利能力下降等问题，部分风光设备未到设计寿命年限即面临提前退役。然而我国尚未建立风光设备退役的技术标准体系，目前仅鼓励并网运行超过15年或单台机组容量小于1.5兆瓦的风电场开展改造升级、高效光伏组件、逆变器等关键发电设备更新。缺乏明确的设备退役技术标准，导致目前退役产品规模整体较小，尚未形成成熟的配套产业链，规模效应不足，退役后拆解的产品质量参差不齐。
回收与再制造技术不成熟，成本高，小作坊“暴力拆解”现象多，干扰正常的产业发展秩序。当前通过规范的组件回收与再利用成本偏高，循环利用产业盈利困难，主要原因在于从“三北”地区风光电站运输至回收利用产业集聚的中东部地区的运输成本高，叶片、组件等回收技术不成熟导致生产成本高，小作坊“暴力拆解”式回收成本低、挤占规范回收的市场、并且带来严重的环境污染问题。
风光产业持续发展，新产品转换效率持续提升且价格更低，回收再利用的价值量降低，影响部分企业参与回收循环利用的积极性。二十余年来我国风光产业持续进步，降本增效始终是发展的主旋律，风机和组件的功率持续提升，价格持续下降。当前陆风含塔筒的招标价约2000元/kW，N型组件含税价约0.7元/W，转换效率与功率仍有提升空间。近两年来由于供需关系失衡，光伏产业链价格持续下降，企业经营压力持续增加，叠加回收利用成本高、投入大，在此背景下企业积极参与退役设备回收利用的意愿或较为有限。
五、建议
完善顶层设计，明确风光设备退役与回收循环利用各环节技术标准，适当增加强制性回收要求。目前我国对于发展风光设备循环利用产业意志坚决，但设备退役标准尚不明晰，回收处理各环节污染控制技术标准处于征求意见中，因此产业链部分企业仍持观望心态。自上而下推进风光设备循环利用标准体系的建立健全，强化回收权责，推动风光产业链上下游企业参与绿色设计、规范回收、高值利用和无害处置环节。
运用多元化财政与金融工具，并强化资金监管。除超长期特别国债和地方专项补贴的资金支持外，充分发挥绿色贷款和绿色债券的融资功能，推动扩大绿色保险的覆盖范围，引导风投基金、私募股权投资基金等社会资本助力等。同时也应多层面加强资金监管，确保资金运用得当。
发挥龙头企业的技术和资源优势，形成示范效应。发挥中国资源循环集团的带头作用，重点支持风光产业链与第三方回收龙头企业，推进循环回收利用技术研发。鼓励发电企业与上游制造端联合探索，加大对“作坊式”拆解行为的处罚力度，理顺商业模式，加快回收利用与再制造产业量产进程。
参考文献
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作者：
谢尚师 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
研究指导：
任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融研究中心主任
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