用能权交易作为促进能源资源合理配置的市场化手段，自2015年我国正式提出并逐步推行以来，已逐渐成为能源环境要素市场化配置改革的重要组成部分之一。随着“十四五”时期国家持续推进绿色低碳转型，我国用能权交易政策体系不断发展，市场布局逐步扩展。本文通过分析2024年我国用能权交易的政策发展动态及市场实践情况，客观呈现当前用能权交易面临的问题挑战，并基于试点地区实践经验，从制度建设、监管优化与市场激励三个维度提出发展建议，以期为推动我国用能权交易市场规范化、高效化运行提供参考依据。

一、用能权交易市场政策进展

中国用能权交易制度的发展起始于2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次正式提出这一概念。经过近十年的政策推进与实践探索，用能权交易已成为促进能源资源合理配置的重要市场化手段之一。在制度建设初期阶段，国家发展改革委于2016年印发《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，确定浙江、福建、河南、四川四省作为首批试点地区。2017年，四省试点工作获得正式批复，标志着中国用能权交易市场进入试点发展阶段。“十四五”规划开启后，绿色低碳转型被定位为经济高质量发展的重要抓手之一，用能权交易的政策框架不断完善。2021年，面对严峻的节能降耗形势，国家发展改革委发布《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，明确了用能权有偿使用和交易的具体实施方案，强调要加快构建全国用能权交易市场，促进能源要素向优质项目、企业、产业及经济条件较好地区流动与集聚。2022年，国务院相继印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》和《关于加快建设全国统一大市场的意见》，进一步确立了用能权交易在实现“双碳”目标和推动高质量发展中的重要地位。2023年，用能权在国家战略层面获得更广泛的关注，7月召开的全国生态环境保护大会提出应将用能权等资源环境要素统一纳入要素市场化配置改革总体框架，支持多种形式的市场交易行为，包括出让、转让、抵押和入股等。

2024年，用能权交易政策框架进一步拓展。1月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》指出要健全资源环境要素市场化配置体系，再次明确将用能权纳入要素市场化配置改革的整体规划。5月，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，提出健全市场化机制，推进用能权有偿使用和交易，支持有条件的地区开展用能权跨省交易。这一系列政策措施为用能权交易市场的区域扩展和功能深化提供了一定的制度保障，为能源资源的高效配置和节能减排目标的实现奠定了基础。

从地方层面来看，用能权交易政策建设已形成梯次推进的格局。作为先行者，浙江、福建、河南、四川四个试点省份在2024年前已建立起用能权交易相关的政策制度，为市场基本运行奠定基础，2024年均未出台新规则文件。尽管如此，试点地区仍通过其他政策文件持续推进用能权交易发展，如河南省委、省政府于7月在《关于全面推进美丽河南建设的实施意见》中强调健全资源环境要素市场化配置体系，推进用能权等市场化交易；同月，浙江嘉兴市在《嘉兴市2024年碳达峰碳中和工作要点》中提出发展用能权等绿色权益抵质押融资业务，落实用能权有偿使用和交易制度，体现了试点地区在深化改革进程中对用能权交易机制的持续重视与推进。与此同时，非试点地区开始加快制度建设步伐，陕西省发展改革委于3月印发《陕西省用能权交易管理办法》，为规范市场运行提供了明确指引；河北保定市于2024年10月修正《保定市用能权、用煤权收储使用管理办法（试行）》，优化了用能权指标分配机制，明确重点项目用能保障和民间投资项目能耗单列政策等，进一步健全了地方能源资源要素市场化配置体系，反映了地方政府积极响应国家政策导向的实践探索。

二、用能权交易市场实践

2024年，我国用能权交易市场呈现区域发展不均衡态势。本节将聚焦2024年各地区市场交易数据，客观呈现用能权交易市场的实际运行状况与发展动态。

试点交易市场方面，浙江省是最早开启用能权交易且市场相对较为活跃的试点省份。2024年，从浙江省的用能权交易情况来看，全年累计交易17笔，交易量相比去年的49笔有所下降，单笔交易量从854.90吨标煤至10.13万吨标煤不等。从交易形式来看，2024年的交易形式主要包括政府出让给企业、政府从企业回购，此外出现了小规模的企业之间交易的二级市场。其中申购主体主要为用能企业，少量申购主体为政府，例如湖州市长兴县等；出让主体主要为政府，其余出让企业主要覆盖石油化工等领域[1]。在用能权金融产品创新方面，2024年6月，湖州银行创新推出用能权质押贷款产品，以某钢铁集团5.03万吨标煤的用能权指标为质押，成功发放1000万元融资支持，为高耗能企业提供定制化绿色转型金融服务。

此外，在其他三个用能权交易试点市场中，各地区进展差异明显，公开数据显示其交易活动普遍停滞。福建省自2022年起未产生新交易，截至2024年底的成交数据仍维持在2021年水平，累计成交量为220.91万吨标准煤，成交金额3445.14万元[2]。河南省在2024年同样未有交易记录，其唯一公开的首笔交易发生于2023年2月，由河南省安阳市发改委与河南安彩光伏新材料有限公司完成，交易能耗指标10.3万吨标准煤，交易金额206万元。四川省的交易活动更为有限，自2019年9月26日、27日分别完成1500吨标准煤的交易后，再无公开的新交易信息发布[3]。

2024年，在非试点地区中，陕西省和宁夏回族自治区均已启动用能权交易并取得实质性进展。宁夏于5月完成首单用能权交易，宁东能源化工基地管委会向宁夏宝廷新材料科技股份有限公司出售6.4万吨标准煤储备用能权指标，用于其保障高端新材料项目需求；此后，吴忠市于5月31日完成交易数量为20980吨标准煤、价格为97.3元/吨的第二单交易，交易金额204.23万元。9月，陕西省完成首批用能权竞价交易，由陕煤集团榆林化学有限责任公司等4家企业参与，最高竞价达到75元/吨，成交总额达1182万元。

三、问题与挑战

用能权交易作为优化能源资源配置的重要手段之一，对于推动我国经济高质量发展与能源结构转型具有重要意义。然而，当前我国用能权交易体系发展面临着诸多制约因素，涉及到政策法规保障、监管体系构建以及市场活力培育等多个维度，亟需系统性解决方案予以应对。以下将从三个维度分析我国用能权交易市场面临的主要问题与挑战。

政策法律体系尚未健全是当前我国用能权交易发展面临的主要挑战之一。现行用能权交易相关政策文件多停留于宏观指导层面，缺乏规范的系统性支撑，导致制度权威性和执行力不足。此外，现有法律文件效力层级较低且分散，无法为市场主体提供稳定的法律预期，制约了用能权交易机制的有效运行与持续发展。具体而言，从政策层面看，当前对用能权交易的规范主要体现在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等文件中，但这些文件仅原则性提及“建立用能权交易机制”，未对交易规则、市场监管等具体事项作出详细规定。政策作为非正式法律渊源，缺乏法律的规范性和强制约束力，难以为用能权这一新型资源配置机制提供充分的法理支撑。从法律体系来看，现行用能权交易的参考规范主要由国家发展改革委颁布的部门规章《用能权有偿使用和交易制度试点方案》构成，地方立法仅《福建省用能权交易管理暂行办法》属于规章且未曾提请制定地方性法规[4]，其余均为地方性规范文件，整体立法层级偏低，以大量地方规范性文件为基础的用能权交易市场规则相比行政规章更难以走向统一，不利于未来跨区域甚至全国用能权交易市场的建立。

用能权交易监管在第三方审核机构管理和履约保障机制方面存在不足，一定程度降低了市场运行效率和制度公信力。在第三方机构管理方面，现行制度未能建立统一规范的第三方审核机构准入和监管标准。目前，用能权交易试点实践中采取的是企业自行监测报告的形式或是“第三方审核+政府确认”的数据管理模式，而第三方审核机构作为能源消费数据真实性与准确性的重要把关者，其自身质量控制却缺乏有效约束。目前，四川省和福建省仅在《用能权有偿使用和交易管理暂行办法》中对第三方机构义务和处罚有零星条款，难以形成系统监管；浙江省与河南省虽已制定了《第三方审核机构管理暂行办法》，但仍属于地方规范性文件而缺乏足够约束力，难以对第三方机构形成有效管控。这种状况导致审核质量参差不齐，部分机构可能存在专业能力不足、责任意识缺乏等问题，无法保证能源消费数据的真实准确，进而影响配额分配的公平性和市场运行的有效性。此外，在履约保障机制方面，现行制度对违规行为的惩处力度明显不足，试点地区对用能权交易违法行为的惩戒措施主要包括责令限期改正、罚款和信用惩戒等，但处罚标准不一且力度普遍偏弱。这种低成本的违规代价难以形成有效震慑，特别是对那些能源消费量大、因违规可获得显著经济利益的企业而言，现有处罚措施远不足以促使其主动履约，造成“守法成本高于违法成本”的市场悖论。

我国用能权交易市场活跃度普遍偏低，交易频次有限、区域发展不平衡、交易主体单一，难以充分发挥市场机制的资源配置功能。尽管各试点地区均建立了政策体系框架，但实际市场运行效果与政策预期存在明显差距。从交易主体结构看，市场呈现明显的政府主导特征，交易多集中在一级市场，不利于形成真实的市场价格信号和资源优化配置机制。从区域发展看，市场呈现显著的发展不均衡态势。除浙江省保持一定活跃度外，其他三个试点地区的交易活动基本处于停滞状态。这种区域发展不均衡不仅反映了各地区对用能权交易的重视程度和实施能力差异，也制约了未来跨区域资源优化配置和全国统一用能权市场的形成。从金融创新看，虽有零星进展但整体仍处于初级阶段，类似湖州银行案例仍为少数，尚未形成可复制、可推广的成熟模式。

四、建议与展望

经过试点阶段的探索实践，我国用能权交易制度建设已积累了宝贵经验，但同时也面临政策法律体系不健全、监管机制不完善、市场活力不足等多重挑战。针对现存问题，需要采取务实态度，从制度建设、监管优化和市场机制等方面稳步推进改进措施，为用能权交易市场的可持续发展创造基本条件。本节将从以下三个层面提出具有针对性的建议：

针对我国用能权交易面临的政策法律挑战，现阶段建议以政策引导为主，辅以必要的法律支撑，共同促进用能权交易市场健康发展。首先，建议稳步加强国家层面的政策指导与协调。在保持政策连续性的前提下，基于现有《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，制定更为具体的实施指导文件，明确交易主体范围、配额分配方法等核心要素，为各地区提供框架性指引。其次，建议各地区优化完善现有政策实施机制。鉴于各试点地区已出台相关政策文件，但实施效果参差不齐，建议对现有政策进行评估和优化，重点解决政策落地过程中的实际问题。例如，完善配额分配的科学性和公平性，建立更为灵活的交易规则，健全市场价格形成机制等。同时，鼓励地区间政策经验交流与互鉴，推广各地的成功做法，促进区域政策协同发展。在法律方面，可采取渐进式推进策略。短期内可通过在《环境保护法》中明晰“用能权”价值概念及权利性质，为用能权交易提供基本法律依据；同时鼓励有条件的地区先行先试，通过地方性法规为用能权交易提供法律保障。长远来看，待市场发展成熟后，再考虑制定专门的法律法规，实现政策法律化的平稳过渡，为市场参与主体创造稳定的政策预期和公平的交易环境。

为完善用能权交易管理体系，建议加强第三方审核机构标准化建设与差异化履约保障机制构建。首先，完善地方层面的第三方审核机构管理制度体系。鉴于各试点地区在第三方机构管理方面的实践不一，建议可参照浙江省和河南省的先行经验，推动其他试点及非试点地区完善第三方审核机构管理办法。其次，地方可构建差异化的履约保障机制。针对不同类型和程度的违规行为，设计梯度式处罚措施，合理提高违规成本。对于数据造假、超额用能等严重违规行为，可采取经济处罚与非经济处罚相结合的方式，如大幅提高罚款金额，设置罚款与违规获益挂钩的机制；对连续违规单位采取用能指标削减、限制参与交易等更严厉措施。同时，审慎完善信用惩戒机制，将严重违规行为纳入企业环境信用评价体系，形成多维度约束。此外，针对用能管理方面，建议地方探索建立用能与碳排放协同管理机制，在原有重点用能单位管理基础上，整合统计核算体系，实现数据共享和管理资源优化配置，减轻企业合规负担。

为提升交易效率和企业参与度，建议推进用能权金融创新与市场机制优化。首先，部分条件成熟的试点地区可以探索用能权质押贷款等用能权金融创新，拓展用能权资产价值实现路径。金融机构可针对不同行业和企业特点，设计差异化的用能权质押评估体系和融资方案，提高用能权的流动性和价值实现程度。其次，优化市场交易机制，降低交易门槛和成本，针对当前企业参与积极性不高的问题，建议简化交易流程，降低交易手续费，提高交易便利性。第三，完善交易信息披露制度，确保交易平台及时、全面公开交易数量、价格区间、参与主体类型等关键信息，降低信息不对称程度，提高市场透明度和可预测性。第四，探索用能权租赁交易机制，在盘活闲置资源，提高配额利用效率的同时，灵活满足企业季节性、周期性生产带来的阶段性用能需求。

脚注：

[1]浙江省用能权交易平台（2025）. 交易公告. https://ynqjy.fzggw.zj.gov.cn/ent/gateway/entTransactionNotice

[2]海峡资源环境交易中心（2025）用能权交易数据. https://carbon.hxee.com.cn/xxzx/50649.htm

[3]四川用能权交易平台（n.d.）. 每日行情. https://ert.sceex.com.cn/history.htm?k=li_shi_xing_qing&url=mrhq_ls

[4] 根据《中华人民共和国行政许可法》，仅法律、行政法规可设定行政许可，地方政府规章可以设定临时性的行政许可，临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规；《福建省用能权交易管理暂行办法》虽颁布已满一年，但未曾提请制定地方性法规。

作者：

范欣宇 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

研究指导：

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任

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