近日，为贯彻《中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，进一步推动和完善生态产品价值实现机制，自然资源部正式印发了《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》指出，自然资源是形成和实现生态产品价值的物质基础，强调应通过高水平保护和高效率利用自然资源，夯实生态产品的供给基础，推动生态产品的价值显化和权益实现，从而创新生态产品价值实现新机制。《意见》从夯实生态产品价值实现的资源和空间基础、提升生态产品价值实现的资源要素供给和配置效能、创新生态产品价值实现新机制及组织保障等方面提出深入推动生态产品价值实现的具体方向，对深入理解、落实生态产品价值实现机制有重要作用。笔者认为从《意见》内容来看，高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的过程中，需要处理好三对关系：空间关系、产权关系、利益关系。

一、空间关系：生态产品价值实现要处理好哪些空间关系？

“国土空间+自然资源保护空间”是生态产品价值实现机制中空间关系的基础，《意见》提出要强化国土空间规划、严格自然生态保护空间底线约束，实施生态系统的整体保护。国土空间规划在国家规划体系中发挥着基础性作用，是对国土空间开发保护在空间、时间以及功能层面作出的统筹安排，也是各类开发保护建设活动的基本依据。2019年5月印发的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，是对国土空间规划工作的全面部署，明确强化了国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，通过形成生产空间、生活空间、生态空间，形成全国国土空间开发保护“一张图”。本次《意见》在强调“多规融合”、多项战略统筹的前提下，进一步提出要强化国土空间规划对国土空间开发保护和生态产品价值实现的基础性、引领性作用。要在国土空间规划的框架下，统筹开发与管控，既要发挥比较优势，因地制宜培育新质生产力；也要守住农业、生态、城镇三类空间规划，以及永久性基本农田红线、生态保护红线、城市开发边界三条红线约束，在资源利用和空间布局上考虑环境的可持续性。本次《意见》将夯实生态产品价值实现资源和空间基础放在首要位置，强化了在利用自然资源推动生态产品价值实现过程中，战略引领、底线管控、持续发展和全方位协同四个关键要素的统筹推进。

立足空间关系推动生态产品价值实现，关键是要能够以“整体化、系统化、综合化”的方法解决问题。一方面，“生态间”的系统化，以“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的思路解决生态问题。其中整体保护主要体现在自然地理单元、国家公园和重要流域等层面。系统修复特别针对生产矿山以及历史遗留废弃矿山的污染整治工作。综合治理则以陆海统筹为代表。另一方面，是“生态与发展间的系统化”，《意见》以极富诗意的语言表达了统筹开发与管控的方法，即“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。其中所蕴含的意象，是通过生态功能的挖掘与价值实现，寻找人与自然共生的新路径，将培育新质生产力、促进乡村振兴、确保国土安全、推动城市绿色更新等纳入规划通盘考量，创造一种包容、平衡和可持续的空间生态。

表 1 “生态间”系统化的重点领域

总体来看，深入理解空间关系，就是要把空间规划的目标导向与空间管制的底线要求统筹考虑，这是未来生态资源保护性利用与可持续发展路径需解决的基础命题。

二、产权关系：生态产品价值实现中要处理好哪些产权关系？

“确权、分权、用权”是处理好产权关系的基本要求。确权，是要明确权利为谁所有，自然资源从“无主物”变成“有主物”，基于权利的利益相关方的关系才能建立，并进行权利的再利用。在“自然资源归国家和集体所有”的基础上，2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，对健全产权体系、明确产权主体、开展调查评价、统一确权登记、实施整体保护、进行集约利用、推动系统修复、完善监管体系等进行部署。本次《意见》进一步强化了统筹推进自然资源产权体系建设的相关要求，并提出“摸清生产生态产品的资源底数”“加强登记结果应用”等，实际上是提出了自然资源资产产权制度建设与生态产品价值实现机制间的联系。

“分权”，是要明确有哪些权利可以用，权利的分置是拓展市场转化路径的重要基础。分权包括所有权和使用权的分离，以及由此延伸出的所有权、承包权、经营权的分离，也包括了空间领域的“分层设权”，本次《意见》中也提出了“探索土地、海域、水域使用权等分层设权”，较具有代表性的是海域使用权的分层设权。2023年，在《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》提出，进一步推动海域管理模式从平面向立体、从二维向三维转变。根据养殖用海、工业用海、滨海旅游等不同用途对应水面、水体、海床和底土等不同层级的权利设定，适配多元用海需求。此外，基于土地，如铁路枢纽用地的分层设权也较为典型，通过改变单一宗地整体出让的传统方式，对单一宗地进行分层开发，对土地的地表、地上或者地下分别设立使用权，在一体化开发的同时扩大赋权范围。

“用权”，是利用产权体系激活市场权能的关键。《意见》围绕“用权”提出三种典型路径。其一，让权利“流动”。一方面在收储环节强化政府对关键自然资源调控，另一方面通过租赁、置换和入股方式，以市场化手段实现资源优化整合。其二，让权利“组合”。单一资源开发易受限，组合供应可放大生态产品价值。如山区整合林地、水流、矿产周边土地，打造集生态旅游、特色农产品、矿产资源开发于一体的产业综合体，不同资源互补互促，提升整体吸引力与竞争力，满足多元市场需求，拓宽价值转化渠道。其三，让权利“规范”。即通过制定自然资源资产整体评估技术标准，构建统一的自然资源分等定级估价体系和市场交易规则，为权利的使用提供支撑。如分等定级依据资源的质量、生态功能、稀缺程度等多维度指标进行科学量化分级，为后续精准定价提供坚实依据。

三、利益关系：生态产品价值实现中要如何连接供需双方？

“利益关系”是推动生态产品价值实现的关键，建立互利互惠的关系，才有可能以市场化的方式推动生态产品价值的实践。《意见》提出了建立关系的三种渠道：一是指标交易，以土地指标、碳汇指标为代表。二是生态补偿，既包括纵向转移支付，也包括资金补偿、产业转移、共建园区等横向生态补偿，以及生态损害赔偿。三是生态产业化，包括“生态+康养”“生态+旅游”“生态+体育”等，也包括色技术创新和产业化应用等。

表 2 利益关系建立的几种路径

发挥市场的决定性作用是基础，但有为政府十分必要。在推动生态产品可持续发展过程中，市场机制的成熟发展及充分运用是价值实现的关键驱动力。但生态产品的强外部性及市场供给的特殊性决定了，政府在生态产品价值实现供需对接中肩负着政策引导、需求创造和监督管理的主导责任。比如在指标交易市场建设中，需要政府通过政策体系明确指标交易的规范性；在生态补偿机制中，需要政府间跨区利益的融合；在生态产品产业化过程中，也需要与社会资本共同找准当地比较优势、营造良好营商环境、共同孵化区域生态产业发展。

作者：

吴倩茜 中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员

任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融研究中心主任

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