当前，以生物多样性丧失和生态系统退化为表征的环境危机日益凸显，亟需采取果断行动扭转自然生态系统恶化趋势，维护自然生态安全。2024年6月17日，欧盟开创性地通过了《自然恢复法》（Nature Restoration Law），这是世界上首部旨在恢复受损生态系统的综合性法律文件，对于推动全球范围内的自然生态保护进程具有里程碑意义。本文在梳理《自然恢复法》概况的基础上，立足中国国情，从法治建设、责任体系、空间治理、投融资机制等维度提出政策建议，以期为推进美丽中国建设和生态文明建设贡献智力支持。

一、《自然恢复法》出台背景

欧盟面临着日益恶化的生态环境挑战，《自然恢复法》的出台旨在遏制自然退化趋势和生物多样性丧失。据欧盟委员会统计，欧盟范围内超过80%的自然栖息地状况不佳，多达三分之一的蜜蜂和蝴蝶物种数量持续减少。生态系统一旦趋于退化，其提供的生态服务功能如净化水质和空气、授粉作物、防范自然灾害等将受到影响，进而危及人类福祉。自然生态的脆弱性还可能加剧气候变化影响，威胁粮食安全和公共卫生安全。面对严峻的生态失衡问题，欧盟迫切需要采取系统性行动扭转自然退化趋势，恢复受损生态系统并保护生物多样性。在此背景下，作为欧盟《2030年生物多样性战略》的重要组成部分，《自然恢复法》应时而生。

欧盟生物多样性战略实施进入新阶段，《自然恢复法》的颁布实施具有里程碑意义。《自然恢复法》确立了欧盟范围内生态恢复的总体目标和路线图，为加强自然保护提供了法治保障。《自然恢复法》聚焦受损生态系统恢复，设定了具有法律约束力的生态恢复目标，特别是那些具有最大碳捕获和碳存储潜力、以及预防和减少自然灾害影响的生态系统。系统性恢复退化生态系统，有助于提升生态系统稳定性和自我恢复能力，维系生态系统生物多样性和服务功能，为社会经济可持续发展提供重要支撑。据欧盟委员会估计，到2030年，投资自然恢复的每一欧元将带来4至38欧元的收益，包括改善水质、减少洪水风险和提高农业生产力等。总之，《自然恢复法》开创了通过法治手段推进自然生态保护的新模式，对于遏制生物多样性丧失、应对气候变化、实现人与自然和谐共生具有重大而深远的意义。

二、《自然恢复法》立法目标

《自然恢复法》通过设定具体而有约束力的目标，推动自然生态的长期可持续恢复。该法律提出了总体性的自然恢复目标，要求欧盟成员国到2030年至少恢复20%的退化生态系统，并最终在2050年实现所有生态系统的恢复，这一目标将涵盖广泛的生态系统类型，包括森林、草原、湿地和海洋等。这一总目标为欧盟范围内的自然恢复行动提供了明确的方向和时间表，在此基础上，《自然恢复法》进一步细化了不同类型生态系统的具体恢复目标和指标，如下：

对于现有立法提到的重点生态系统，如湿地、森林、草地、河流、湖泊、荒地灌丛、岩石生境和沙丘等，《自然恢复法》要求在大范围内改善和重建生物多样性栖息地，扩大关键物种的栖息地面积，恢复种群数量，以期实现生态系统整体恢复。

在关键物种保护方面，授粉昆虫种群数量被列为重点监测对象，提出到2030年扭转其种群下降趋势，此后实现种群数量持续增长。考虑到授粉昆虫在维持生态系统稳定性和农业生产方面的关键生态功能，这一目标的实现将产生多维度的生态效益。

在森林生态系统恢复方面，目标包括实现立木和倒木数量呈增长趋势，营造多龄异龄结构森林，加强森林生境连通性，提高常见森林鸟类丰度，增加森林有机碳储量等。这些措施将从多个维度改善森林生态系统质量和稳定性。

在农业生态系统恢复方面，《自然恢复法》提出了一揽子量化目标，包括增加草地蝴蝶和农田鸟类数量、提高农田土壤有机碳储量、扩大具有高生物多样性景观特征的农业用地比例，以及系统性修复因农业开发利用而退化的泥炭地等。这些措施将有力推动农业生态系统生物多样性提升和生态功能改善。

在海洋生态系统恢复方面，《自然恢复法》聚焦海草床、沉积物底质等关键海洋生境以及海豚、鼠海豚、鲨鱼、海鸟等标志性海洋物种的栖息地保护与修复，旨在提升海洋生态系统生物多样性和稳定性，维护海洋生态系统服务功能。

城市生态系统方面的关键目标是到2030年实现城市绿地和树冠覆盖面积的总量不减少，此后在现有基础上持续扩大城市绿地总面积。这将显著改善城市人居环境质量，提升居民生活品质和健康水平。

河流连通性恢复是《自然恢复法》的另一项重点任务，通过识别和有计划地移除阻碍地表水连通性的各类障碍物，力争到2030年实现至少2.5万公里河流恢复自由流动的状态。这将有效改善河流生态系统的完整性和自我调节能力。

总的来看，《自然恢复法》通过设定明确、可量化、有时间表的生态恢复目标，形成了陆海统筹、重点突出、系统施策的自然恢复行动框架。在实施层面，欧盟成员国需要在法规生效后两年内（即2026年中期前）向欧盟委员会提交国家自然恢复计划，明确规划实现各项恢复目标的措施和路径，并定期监测和报告恢复进展。欧盟环境署将定期就各项目标完成进度出具技术评估报告，欧盟委员会则向欧洲议会和欧盟理事会报告《自然恢复法》总体实施情况。可以预期，在上述多层级、多环节的协同推进下，这些生态恢复目标的实现将显著改善欧盟自然生态本底，提升生态系统生物多样性、稳定性和服务功能，为应对生物多样性丧失、减缓和适应气候变化做出实质性贡献。

三、政策建议

当前，中国正处在生态文明建设的关键期和生物多样性保护的窗口期。为贯彻落实党中央关于加强生物多样性保护的战略部署，推进美丽中国建设，需要系统思考和顶层设计，综合发力、多管齐下，切实扭转生物多样性丧失趋势，全面提升自然生态系统质量和稳定性。在此背景下，本文立足中国国情，借鉴欧盟《自然恢复法》的相关经验，从法治建设、责任体系、空间治理、投融资机制等方面提出以下四点建议，以期为新时代中国加强生物多样性保护、推进生态文明建设提供有益参考。

建议中国以欧盟《自然恢复法》为鉴，加快构建系统完备、结构合理、制度健全的生物多样性法律体系，切实保障生态文明建设和生物多样性保护。作为生物多样性最为丰富的国家之一，中国近年在生物多样性保护领域取得显著成就，并在国际舞台上引领达成具有里程碑意义的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》，展现了负责任大国的国际担当。但与此同时，国内生物多样性法制建设尚存短板，难以适应新时期人与自然和谐共生的现代化建设需求。为进一步完善生物多样性法律制度体系，中国可以正在启动的生态环境法典编纂为契机，立足我国国情和发展阶段，借鉴吸收欧盟立法经验，尽快制定覆盖全国的自然生态系统保护法律。在立法过程中，应统筹自然生态系统“恢复”与“修复”并举，厘清两者内涵和外延。对于尚未退化或退化程度较轻的区域，侧重原生态保护和自然恢复，最大限度减少人为干预，恢复其自我维持和自我调节能力；对于已经退化的自然生态系统，则侧重采取人工修复等措施，辅助受损生态系统加速恢复进程，重塑其健康稳定的结构和功能。

建议中国在构建生物多样性法律制度体系的同时，加快构建国家、地方、社会多层面协同配合的自然生态系统保护责任体系，形成分工明确、齐抓共管的生态治理格局。在国家层面，可以参考欧盟《自然恢复法》经验，制定国家生态系统保护总体规划，系统设计生态保护、自然修复等总体目标、重点任务、考核指标和时间表，加强顶层设计和统筹协调。地方各级政府作为行政区域生态环境保护的责任主体，应立足本地资源禀赋和生态状况，因地制宜编制区域性、流域性或专项性的生态保护规划，分类施策，细化落实国家规划确定的目标任务。此外，推动民间社会组织、社区居民、科研智库等各类社会主体积极履行社会责任，形成多元参与的生态保护伙伴关系网络。鼓励当地社区、生态企业、社会组织以志愿服务、公众监督、生态公益诉讼等多种方式参与到重点生态工程实施、国家公园和自然保护区管理等各环节中，充分发挥行业协会、基层群众性自治组织在动员社会参与、凝聚社会共识方面的积极作用。同时，可以建立“政府主导、部门协同、专家咨询、公众参与”的生态保护成效评估机制，综合评判生态保护成效，及时完善优化相关举措。另外，建议深入贯彻落实领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究范畴，在实践中不断完善审计评价指标体系和责任追究机制，强化制度刚性约束。

建议中国进一步完善以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，强化国土空间规划和用途管制，加快构建分区分类、精准施策的自然保护地差异化治理体系。一是深入贯彻落实自然保护地“绿盾”监督检查常态化、制度化要求，充分运用大数据、人工智能、区块链等现代信息技术手段，完善“天—空—地”一体化的自然保护地动态监测预警体系，实时掌握各类自然保护地的生态环境状况变化，为精准治理、科学决策提供数据支撑。二是在国家公园、自然保护区等重点区域，系统开展全要素、多尺度的本底资源调查和评估，查清生物多样性本底状况，实行保护地“一区一策”“一园一策”，因地制宜制定差异化保护管控措施。三是强化极小种群物种抢救性保护和系统治理，充分利用就地保护、迁地保护、人工繁育等多种保护手段，加强关键栖息地修复和廊道建设，提升种群数量和分布范围，增强物种生存力和适应力。

建议中国采取系统性、多元化的投融资机制，为生物多样性保护相关工作提供充足、稳定的财力支撑。通过构建多层次、多渠道、多主体参与的生态恢复投融资体系，综合运用财政、金融、市场等多种政策工具，为自然生态保护行动提供有力的资金保障和激励机制。在国家层面，可以在国家预算和财政规划中统筹安排生物多样性相关支出，设立自然生态保护专项资金，重点支持国家重大生态工程、自然保护地建设等关键领域。同时，整合现有财政资金渠道和项目资源，加强与开发性、政策性金融机构合作，参考欧盟做法，通过设立生态保护基金、创新金融工具等方式，聚焦关键生态系统、濒危物种等重点领域，撬动社会资本投入。在地方层面，鼓励地方政府探索采用政府投资引导、生态补偿、绿色金融等多种方式，因地制宜开展生态产品、碳汇等交易，将生态保护与乡村振兴、产业发展等有机结合，创建可持续的生态产品价值实现路径。另外，支持社会资本以股份合作、PPP、EOD等模式参与重点生态恢复、修复项目的实施和管护，构建政府引导、社会参与、市场驱动的多元投融资格局。同时，加快完善相关配套政策，在生态补偿、税费优惠、用地用海等方面给予政策倾斜，健全生态恢复、修复资金使用监管和绩效评估机制，提高资金使用效率和生态保护成效。

作者：

范欣宇 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

研究指导：

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任

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