在今年全国两会上，碳排放数据管理以及碳市场扩容是代表委员热议的话题之一。5月1日，《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称“《条例》”）将正式实施。《条例》首次以行政法规的形式明确了全国碳排放权交易市场的交易和监管制度，是指导中国碳市场运行管理的法律依据，为支持我国碳市场长远发展、助力稳步实现“双碳”目标提供了制度保障。
与《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”）和《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称“《草案修改稿》”）相比，《条例》更侧重树立全国碳排放权交易市场的规范，对市场监管部门和参与主体的职责分工、数据管理制度、交易制度等方面的要求更加明确，对违法行为的惩罚措施更加严格，同时在制度设计上保持弹性，为未来全国碳市场扩容、与国家核证自愿减排（CCER）市场协同发展、与绿电等机制衔接以及国际交流等留出空间。
一、明确各相关主体权责
《条例》对参与全国碳市场交易及相关活动的各类型主体的权责进行了细化和完善。对比2021年公布的《草案修改稿》，《条例》第十一条对重点排放单位排放数据收集、核算、报告、披露的流程作出了更清晰和细化的规定；第十三条也对提供检验检测和技术审核的技术服务机构作出区别化的规定。强化、明确和细化各相关主体责任，一是有助于促进全国碳排放权交易更加规范有序进行；二是有助于推动重点排放企业建立碳排放管理体系，促进低碳转型平稳进行；三是对违法行为判定标准更明晰，保证《条例》执行的公平公正性。
同时，《条例》明确了监管部门职责分工、强化了跨部门间信息共享和沟通协调。其一，《条例》明确了以生态环境主管部门为主体，其他有关监管部门按照自身职责进行有关监管的监管机制，各部门间职责分工更加清晰。其二，《条例》对“横向”跨部门间联合监管机制和“纵向”国家和省级政府间分级监管机制的建设作出了明确细化的要求。《条例》第八条和第九条对国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门对重点单位确定条件、碳配额总量和分配方案的制定提出了要求。其三，《条例》第五条和第十六条对国务院生态环境主管部门和其他有关部门间监管的信息共享和执法协作配合作出了明确要求，强化了跨监管部门间的协调机制。
二、完善数据质量管理体系
碳排放权数据的真实性和准确性是保障碳市场健康发展的基础。《条例》对碳排放数据质量管理进行了从细从严的要求。
一方面，《条例》明确了各相关方的排放数据质量管理职责。
针对监管部门，《条例》第十二条和第十七条对生态环境主管部门及其他相关部门对年度排放报告的核查、反馈、公示以及现场检查等职责进行了明确划分并作出具体规定。针对重点排放单位，《条例》第十一条对相关单位数据质量控制方案制定、温室气体排放检验检测、年度排放报告编制、信息披露、委托技术服务机构等方面作出了更细化的规定，并明确重点排放单位应对其排放数据和报告的真实性、完整性、准确性负责，从排放源头强化数据质量管理。针对技术服务机构，《条例》第十三条根据机构的业务类型和特征，对温室气体排放检验检测机构和排放报告技术审核机构的责任作出了差异化和细化的规定，并对技术服务机构在同一行政区域开展检验检测和报告审核业务的潜在利益冲突进行了预防。此外，与《管理办法》中要求技术服务机构“对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责”相比，《条例》进一步明确重点排放单位应对排放报告的真实性、完整性、准确性负责，技术服务机构则需对其出具的检验监测和排放报告以及技术审核意见负责，两类型主体间责任划分更加清晰。
另一方面，相比《管理办法》和《草案修改稿》，《条例》显著增强了对排放数据造假及其他涉及数据的违法行为的处罚力度，旨在通过强惩措施提升排放数据质量。
针对重点排放单位，《条例》第二十一条和第二十二条罗列了排放数据违法行为性质并制定了差异化的、罚款与其他措施相结合的惩罚措施，这两条对重点单位违法行为50万元和200万元的罚款上限大幅超过了《管理办法》和《草案修改稿》上限，并增加了责令停产整治、核减下年度碳排放配额等处罚措施，对其排放数据管理的约束力显著增强。针对技术服务机构，《条例》第二十三条对数据相关违法行为进行了更清晰的描述和界定，针对不同类型违法行为制定了差异化的处罚措施。对比《管理办法》和《草案修改稿》，《条例》也显著加大了对其他违法行为的处罚力度，有助于进一步规范服务机构的行为、提高排放数据和整个市场的可信度。
三、明确全国碳市场的交易要素和规则
条例》对全国碳市场的交易产品、交易主体、交易方式、配额分配方式、市场调节机制、交易规则和违规处罚等作出了明确的描述和规定，为保障市场透明交易和稳定运行打下了制度基础。
一是明确了全国碳市场交易产品的现货属性以及碳排放权交易的公共资源交易属性。《条例》第五条提出“碳排放权交易应当逐步纳入统一的公共资源交易平台体系”，明确了碳排放权的公共资源属性；第六条则对全国碳市场交易产品作出了“现货交易产品”的界定。这确定了全国碳市场当下的定位，反映出我国积极稳妥推进碳市场的整体思路，避免市场在发展初期过度“金融化”。
二是丰富了碳排放配额总量制定和分配的方案和机制，促进碳市场稳定运行、增强碳价发现功能。《条例》第九条提出“市场调节需要”是制定年度碳排放配额总量和分配方案的参考因素之一，也提出将“逐步推行免费和有偿相结合的分配方式”。这种配额制定和分配方式可调节市场流动性，对市场现存的卖方惜售、买方集中被动履约等行为予以纠正。同时，配额有偿拍卖有助于完善二级市场碳价发现机制，并通过增加排放成本促进企业低碳发展。
三是明确了违法交易行为及其处罚措施，助力市场长远发展。《条例》第二十条、第二十五条和第二十七条界定了禁业限制人员参与交易、操纵和扰乱市场秩序等违法行为，并根据违法行为性质制定了处罚措施，增强了全国碳市场的规范性和严肃性，有助于市场长远发展。
四、为碳市场的扩容和协同发展留出空间
《条例》第六条明确碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围由主管部门和有关部门研究提出，国务院批准后实施，为全国碳市场纳入更多行业和交易品种打下制度基础。《条例》第三十二条明确有关主管部门可根据实际需要单独制定民航业碳排放配额发放与清缴等涉及碳排放权交易的管理办法，为我国民航业碳排放权交易制度与国际制度衔接留出余地。
《条例》第十四条明确重点排放单位可按有关规定购买“经核证的温室气体减排量”用于配额清缴，为我国碳排放权与CCER“双轮驱动”的碳交易体系建设提供了制度保障。同时，《条例》未限定CCER可抵消清缴配额的比例上限，也为我国根据CCER市场发展情况和需要制定或调整抵消比例留出空间。
此外，《条例》第三十一条规定重点排放单位消费非化石能源电力可按有关规定对其碳排放配额和排放量进行调整，也为全国碳市场与可再生能源绿电等机制的衔接留出空间。《条例》第三条明确提出“国家加强碳排放权交易领域的国际合作与交流”，在法律层面为我国参与诸如国际碳交易与碳核算规则标准制定等相关交流提供了支持。
五、对重点排放企业的影响
《条例》明确提出将根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的碳配额分配方式，配额分配的有偿化将增加控排企业的履约成本。
中电联2022年11月发布的《发电企业在全国碳市场运行情况调研报告》显示，在已纳入全国碳市场的发电企业中，火电企业目前面临煤电利用小时数下降、进一步减碳空间有限、配额成本在电价中未疏导至用户等挑战，经营压力增大。免费配额总量下降、有偿配额总量上升分配趋势，可能推动碳价在目前基础上进一步上升，增加火电控排企业履约成本并加重其经营压力，或将导致部分企业的生产经营陷入困境。
《条例》明确了重点排放单位非化石能源电力消费的碳排放额和排放量可相应调整，对市场中可再生能源电力的需求有促进作用，同时对经核证的温室气体减排量用于配额履约清缴的支持也将提升市场对CCER的需求。生态环境部已发布并网海上风电和并网光热发电的CCER方法学，《条例》的出台对这两个领域的发展也有促进作用。
此外，生态环境部已开始为石化、化工、建材、有色、钢铁、造纸和民航等行业纳入全国碳市场做准备，并将根据“成熟一个、纳入一个”的原则推动全国碳市场扩容。2023年10月生态环境部发布《关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作通知》，要求钢铁、水泥、电解铝三个行业的企业年度碳排放报告核查工作的完成期早于其他行业。有市场人士预计，2024年水泥和电解铝两个行业有望率先被纳入全国碳市场，但最终具体的扩容行业名单、政策和时间表仍未确定。
《条例》在碳排放数据质量管理上对重点排放单位从严从细的要求，以及对数据造假和其他数据相关违法行为处罚力度的大幅提升，可能在短期内对重点排放企业的运营和管理造成一定影响，增加其对规则的“适应成本”。目前我国碳排放领域专业性技术服务机构和人才供应还不足，而《条例》对重点排放单位在数据质量管理上的责任要求显著提高，这可能进一步增加企业数据管理成本和人才培养投入。
展望未来，随着《条例》实施，预计全国碳市场扩容步伐加快，全国碳市场与地方试点碳市场、CCER间的融合程度可能加深，市场化机制在“双碳”进程中的作用将进一步提升。重点碳排放行业企业可持续关注《条例》的实施情况以及相关配套政策措施的建立与调整，建立内部管理和响应制度，积极构建自身碳排放数据和碳资产管理体系。
本文原载于《能源评论》
作者：
王旬 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、中央财经大学—北京银行双碳与金融研究中心高级研究员
