2022年10月26日,人力资源社会保障部、财政部、国家税务总局、银保监会和证监会联合印发《个人养老金实施办法》的通知（人社部发〔2022〕70号，下称《办法》）。个人养老金是指政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营、实现养老保险补充功能的制度。个人养老金实行个人账户制，缴费完全由参加人个人承担，自主选择购买符合规定的储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金等金融产品。个人养老金制度是社会保障事业高质量发展、可持续发展的重要举措，也是积极应对人口老龄化战略背景下构建功能更加完备的多层次多支柱养老保险体系的制度性安排。

一、我国个人养老金实施办法的时代背景

从整体上看，我国以基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老保险体系，第三支柱的个人储蓄性养老保险和商业养老保险，此前没有全国统一的制度性安排，是多层次养老保险体系的短板。因此，《办法》的出台实施，部署个人养老金制度并推动发展，对我国多层次、多支柱养老保险体系建设具有标志性意义。

一是我国养老形势异常严峻，迫切需要养老保险发挥功能性作用。2022年开始，我国人口进入负增长时期，同时进入老年人口高速增长时期。2022年末全国人口141175万人，比上年末减少85万人。全年出生人口956万人，死亡人口1041万人，人口自然增长率为-0.60‰。从年龄构成看，60岁及以上人口28004万人，占全国人口的19.8%，其中65岁及以上人口20978万人，占全国人口的14.9%。从今年开始，在1962年-1975年出生的人口3.67亿，都将在未来十余年变老，我国人口老龄化预期更加严峻，对于老龄治理的要求更高更迫切。（根据国家统计局2023年1月17日发布会梳理）。

二是我国养老保险发展迅速，在积极应对人口老龄化中作用明显。2022年末，全国基本养老保险参保人数为10.5亿人，个人养老金参加人数1954万人，缴费人数613万人，总缴费金额142亿元。基本养老保险基金实际投资运营规模1.62万亿元，收入7.1万亿元，支出6.6万亿元，年底累计结余7.4万亿元。实施企业职工基本养老保险全国统筹，截至2022年底全年共跨省调剂资金2440亿元，有力支持了基金困难省份养老金发放。提高城乡居民基础养老金最低标准，19个省份提高省级基础养老金标准。向1058万失业人员发放失业保险待遇887亿元。（根据人力资源社会保障部2023年1月18日发布会梳理）

三是我国个人养老金推出是大势所趋、形势所逼。个人养老金有利于在我国人口老龄化日益严峻的形势下，引导人们及早谋划和为未来老年生活做储备，有利于通过制度安排，切实提高老年收入水平，更好的保障老年生活的需要。我国要进一步健全多层次、多支柱养老保险体系，促进三个支柱更好地协调发展、可持续发展，必须建立个人养老金制度，以便从制度层面补齐第三支柱养老保险的短板；对没有参加第二支柱的人员，个人养老金增加了一条补充养老保险渠道，顺应了人民群众对养老保险多样化的需求；个人养老金是对个人储备养老资金的制度性安排，有利于个人理性规划养老资金，合理选择金融产品。

二、我国个人养老金的功能定位

社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器，是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障。我国把养老保险作为社会保障体系建设的重点，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式，确立了多层次发展的体系框架，成功建立起世界上最大的基本养老保险保障网。从政策设计的本意看，《办法》中的个人养老金功能定位如下：

《办法》的制定依据。根据《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证券投资基金法》等法律法规，我国于2022年4月8日出台了《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕7号，下称《意见》），是我国发展个人养老金的具体部署和政策依据。把个人养老金放在多层次、多支柱养老保险有机整体中进行定位，坚持以账户制为核心和简化信息运转流程，在资金账户开立渠道、确定参与金融机构和金融产品、金融产品销售渠道等方面，由金融监管部门负责，不对金融市场产生不良影响。

《办法》的配套政策。《办法》印发后，人力资源社会保障部、财政部、国家税务总局、银保监会、证监会等，先后制定出台了、个人养老金证券业务规定（证监会〔2022〕46号令）、先行城市试点通知（人社部函〔2022〕62号）、商业银行和理财公司参与养老金办法（银保监规〔2022〕16号）、保险公司开展个人养老金通知（银保监规〔2022〕17号）和商业养老金业务试点（银保监办发〔2022〕108号）等配套政策，初步形成了个人养老金制度体系和管理体系。当前已在在36个先行城市（地区）启动实施，总体运行平稳有序，运行效果良好实现了个人养老金先行1年的部署，为全面推开奠定了良好的基础。

《办法》的功能设计。个人养老金和商业养老金具有不同的功能设计，主要有：一是整体设计，个人养老金是政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营，实现养老保险补充功能的养老保险制度；二是税收支持，国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度并依规领取个人养老金；三是协同保障，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，可以参加个人养老金制度协同保障；四是投资多元，个人养老金资金账户用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等多种金融产品，而商业养老金客户大多购买养老保险公司提供的产品。

三、我国个人养老金的内容梳理

为加强个人养老金业务管理，规范个人养老金运作流程，制定本《办法》，共八章52条，自印发之日即2022年10月26日起施行。并专门在最后一条明确人力资源社会保障部、财政部、国家税务总局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会根据职责负责本实施办法的解释。现根据社会保障体系和操作实施措施的逻辑梳理如下：

个人养老金的管理模式。中国境内参加城镇职工或者城乡居民基本养老保险的劳动者，均可参加个人养老金。个人养老金实行个人账户制度，个人养老金账户具有唯一性，是参加个人养老金、享受税收优惠政策的基础,用于个人养老金缴费、归集收益、支付，以及缴纳个人所得税，实行完全积累、封闭运行，其权益归参加人所有。此账户可以在符合规定的商业银行指定或者开立，也可以通过其他符合规定的金融产品销售机构指定。个人养老金缴费上限起步为每年12000元，并根据经济社会发展水平、多层次养老保险体系发展情况等因素适时调整。参加人变更开户银行时，可将原个人养老金资金账户内的资金转移。

个人养老金的投资领取。关于个人养老金投资。个人养老金资金账户内资金用于购买金融产品时，由参加人自主选择。个人养老金产品由金融监管部门确定，并在信息平台和金融行业平台公布。个人养老金资金账户内资金应购买信息平台和金融行业平台共同公布的产品。关于个人养老金领取。参加人达到领取基本养老金年龄等条件后，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金，并归集至本人社会保障卡。参加人死亡后，其个人养老金资金账户中的资产可以继承。并将个人养老金待遇归集至本人社会保障卡银行账户，有利于参加人三个支柱养老权益的整合和服务，并为调整完善养老保险政策提供支撑。

个人养老金的信息平台。《办法》高度重视养老金信息平台建设，专门用独立篇章进行部署，并在其他章节也有多条条款进行周密规定。由人力资源社会保障部建设国家级信息平台，与符合条件的商业银行以及相关金融行业平台对接，为参加人、参与金融机构、政府相关部门提供服务。这样的政策设计具有诸多优势：一是与符合条件的商业银行对接，有利于确保资金流和信息流及时准确对应，实现制度运转，提供相关服务，实施政策监管。二是与银保监会和证监会的行业平台对接，归集个人养老金产品及交易汇总信息。三是与财政、税务等部门共享信息，便于政策精准实施。

个人养老金的监督管理。《办法》规定各参与部门根据职责，对个人养老金的实施情况、参与金融机构和个人养老金产品等进行监管。人力资源社会保障部、财政部根据职责对个人养老金的账户设置、缴费额度、领取条件、税收优惠等制定具体政策并进行运行监管。税务部门依法对个人养老金实施税收征管。中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会对金融行业平台有关个人养老金业务的日常运营履行监管职责，并对参与金融机构违反本实施办法的，依法依规采取措施。参与机构违反本实施办法规定或者相关法律法规的，人力资源社会保障部、财政部、税务部门按照职责依法依规采取措施。

四 、我国个人养老金的实施建议

人口老龄化是社会发展的重要趋势，是人类文明进步的重要体现，也是我国今后较长一个时期的基本国情。我国自1999年进入老龄化社会，老年人口规模日益扩大、老龄化程度日益加深。个人养老金制度是我国在养老金融领域的重要探索，也是积极应对人口老龄化战略的重要途径。需要各部门、各行业和各地区共同努力，稳妥有序推动个人养老金发展。为此，建议如下：

（一）大力发展养老金融，创新个人养老金运用方式

积极借鉴国际经验，在符合投向要求、有效分散风险的前提下，推动个人养老金委托市场化机构多种渠道开展投资，实现资金保值增值，提升服务能力。尤其应当发挥长期投资养老产业的协同发展优势，以投资新建、参股、并购、租赁、托管等方式，兴办养老社区和养老服务机构。同时，中国银保监会和证监会应当分别制定配套政策，规范银行保险机构个人养老金业务和个人养老金投资公募基金业务，对参与金融机构发行、销售个人养老金产品等经营活动依法履行监管职责，督促参与金融机构优化产品和服务，做好产品风险提示，加强投资者教育。

（二）大力发展社会保障，形成个人养老金效能合力

个人养老金是社会保障体系中社会保险的重要组成部分，其实施效能与整体社会保障发展密切相关。注重提高社会保障能力。一是加快建立包括个人养老金在内的覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次养老保险制度；二是健全老有所医的医疗保障制度，以此拓宽个人养老金的实施渠道；三是完善社会福利制度，在个人养老金不能及时足额到位时，推动地方探索通过政府购买服务等方式为经济困难的失能老年人提供福利；四是社会救助体系，健全分层分类的社会救助体系，将符合条件的老年人纳入相应社会救助范围，予以救助。

（三）大力发展商业险种，做好个人养老金实施衔接

《办法》要求中国银保监会、人力资源社会保障部会同相关部门做好个人税收递延型商业养老保险试点与个人养老金的衔接。商业养老金是养老保险公司经营的新型商业养老保险业务，是个人养老金的有力补充。而养老保险公司是我国金融市场中唯一一种名称中带有养老字样的专业型保险机构，在发展养老金融方面具有多年的客户服务和养老金投资管理经验。建议研究建立商业寿险赔付责任与护理支付责任转换机制，支持被保险人在失能时提前获得保险金给付，用于护理费用支出。鼓励金融机构开发符合老年人特点的支付、储蓄、理财、信托、保险、公募基金等养老金融产品。

（四）大力发展老龄产业，健全个人养老金实施体系

老龄产业和银发经济是个人养老金实施的宏观环境和制约因素。打造高质量的为老服务和产品供给体系，拓展养老金融的服务渠道，将能更好地促进养老金的投资收益。在健康中国战略和积极应对人口老龄化战略的背景下，若要使个人养老金稳妥快速发展，必须建立和完善包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的综合、连续的老年健康服务体系。必须建立以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量。

(课题组将加大对于养老金融领域的社会保险、社会救助、社会福利和社会慈善的研究，将择机发布《2023养老金融报告（社会保障专题）》)

作者：

任国征中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（资源库）主任，课题组组长

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