人类直接或者间接的享受着海洋提供的多种多样的资源和生态系统服务，包括食物、氧气、固碳、调节气候等。然而，随着海洋资源的开发和利用，海洋环境逐渐恶化，依赖海洋的经济活动也变得脆弱，海洋保护刻不容缓。

一、海洋保护地含义和资金需求

海洋保护地是一种划区保护海洋生态环境的重要手段。通过设置海洋保护地，严格控制保护区内捕捞和污染行为，加强人工保护、繁育，使保护区内外渔业资源得到有效恢复；保护地还可以成为海洋科学研究基地以及海洋自然教育平台。

1963年以来，我国积极落实海洋保护地建设，截至2019年底，已建立271个海洋保护地，大多分布在近海，总面积约12.4万平方公里，占管辖海域面积的4.1%。然而，随着保护地数量增加，其管理有效性问题日渐突出，“批而不建，建而不管，管而不力”现象时有发生。究其原因，资金缺乏问题是影响海洋保护地有效性最重要的因素之一，解决海洋保护地融资问题是保护海洋的重点议题。

海洋保护地分为海洋自然保护区和海洋特别保护区。前者聚焦自然保护，管理相对严格，后者侧重海洋资源的可持续开发与利用，保护与开发并重。两类保护地都进行分区管理：不同保护地的不同区域，根据不同的自然条件和管理设置，不同产业被允许以不同方式介入。保护地内的自然资源以公共商品为主，根据划区管理，民营主体有参与保护地自然资源可持续开发利用的市场空间。

海洋保护地根据管理权属和保护价值的不同，又分为国家级和地方级海洋保护地。前者往往更加具有特殊科学研究价值或者科学影响，审批由国家海洋行政部门进行；后者由地方海洋管理部门提出，报同级人民政府批准。我国目前以地方海洋保护地为主，截至2019年底，共建立106个国家级海洋保护地与165个地方级海洋保护地。

实际上，海洋保护地生态环境具有与陆地保护地不同的特点。一是海洋保护地的生态环境具有多样性与复杂性特点。海洋保护地大部分设立在海岸带和近海，涉及陆地、海岸带、海洋等多种生态环境，近海和海岸的关键地理位置易受到来自人类活动和陆地生态系统的多元化影响，海洋还涉及不同深度的水体、海床的自然资源，其物种资源具有高度流动性。二是海洋保护地不适合人类长期作业。海洋天气恶劣、交通不便，人类在海洋环境中活动比较困难。以上两个特点使得海洋保护地的规划、管理和研究难度大大加深。

相比于陆地，海洋保护地资金需求有两大特点。第一，资金需求规模大。由于海洋保护地对于基础设施、执法装备要求高，对参与人员的专业性和环境耐受性要求高，因此相比于陆上保护地，其管护基础设施建设维护、人力资源培训和装备、管理人员聘用、执法巡逻等一般性刚性开支本身就比较高，保护地科研的开展、自然教育功能的发挥等另需比较高的非常规投入。此外，建立保护地可能会限制企业或社区的经济活动，又需要一部分资金用于补贴，来鼓励渔民、企业转型发展等，都加大了保护地资金需求规模。第二，资金投入需要长期高度稳定性。保护地自然养护是一项长期工作，保护地运转的长期持续性需要长时间稳定的资金投入，Bohorquez等2019年的研究显示，比起陆地保护区来说，海洋保护地对资金的长期稳定性需求更高。

二、海洋保护地资金供给问题

海洋保护地的资金供给比较单一，以公共资本为主。其中，财政支出是目前海洋保护地主要资金的融资渠道，此外还有小部分赠款参与，提供方包括全球环境基金（GEF）这类国际基金，以及一些非政府组织。与简单的资金再分配不同，营利性的民营资本可以持续性地产生利润。民营资本作为财政投入的辅助，是潜在的资金来源，目前民营资本几乎没有发挥相应的作用。

目前，资金供给无法满足资金需求的规模和稳定性，是建立并扩大有效海洋保护地的主要挑战，成为人员配置不足、基础设施建设不完善等问题，这面临多个资金供给问题。

（一）财政资金管理效率有待提高

财政支出作为主要资金来源，多方管理造成资金使用效率低、缺乏长期规划。海洋保护地环境多样，横跨陆海，涉及多部门参与保护地的建设与管理。这造成了资金使用效率低、缺乏长期规划两大问题。

首先，资金使用的效率低下。在参与部门过多的情况下，授权和管辖范围不明确，各部门协调统一工作困难，出现各自为政，积极发展本部门的保护地的情况，甚至产生保护地管辖权争夺、重复建设等问题。

其次，资金缺乏长期规划。保护地支出缺乏协调，无法列入长期财政预算安排，导致无法满足资金投入的稳定持续性。例如，广东惠东港口海龟国家级自然保护区，很长一段时间内事业费没有纳入财政预算，保护区资金没有长期保障，只能靠微薄的门票收入维持，最后甚至为了保证保护区的持续管理，工作人员在未领取到薪酬的情况下拿出个人积蓄借给单位。

2018年，海洋保护地管理进行了改革，在2025年前将被系统性地统一在国家保护地系统整合归并，从多方管理变为由自然资源部、国家林草局主导，其他部门配合管理。财政支出系统也应该会逐渐进行改革，此问题可能会随着改革深化得以减轻。

（二）地方财政支出压力大

我国在保护地管理上采取“地方为主，国家为辅”的模式，保护地的资金主要由地方负担，然而地方财政负担大，可提供资金规模和稳定性有限。中央财政主要支持海洋保护地初始建立资金，而长期的管理和资金投入主要由相应地方负担。只有国家级保护地可以获得国家适当的资金补助，然而目前海洋保护地又以地方保护地为主，重担落在地方财政上。

地方经济发展水平和政府管理水平决定了地方财政提供的资金规模，可应用在保护地的资金规模以及投入稳定性受限。例如，2015年海南省作为欠发达地区，70%的财政支出用于民生，保护地投入成为非优先支出，资出现较大资金缺口。然而，即使在浙江省这类相对发展程度较高的省份，仍然出现保护地资金不足的现象。

（三）民营资本介入缺乏理论基础

在市场经济条件下，民营资本作为财政投入的辅助，可以通过生态产品价值实现参与生态保护。生态产品指生态系统提供的产品和服务，生态产品价值实现就是建立合理的机制，将这种产品和服务变现。这可以通过生态产品经营开发实现，这包括引入产业，通过可持续利用生态产品获利，即在一定条件下，民营资本可以通过在被允许的区域内合理开发利用自然资源参与生态产品经营开发；这还可以通过生态资源权益市场交易购买生态产品（如购买蓝碳）实现。

然而，目前海洋生态产品价值实现缺乏理论基础。对生态产品的基础信息盘点和价值的估算，决定了交易利用的价值基准；基于这些信息，理顺生态产品的产权归属为后续规范化交易提供法律基础，这些都对产品的金融化至关重要，后续的生态产品开发和生态资源权益市场建立都需要以此为基础。但因为海洋生态环境的复杂性和环境监测困难，对摸清基础信息的先天挑战较大，这方面研究尚不成熟。

（四）民营资本介入缺乏合适机制

除了海洋生态产品估值和产权研究缺位，民营资本还因为海洋保护地缺乏健全的生态产品价值实现机制而参与困难。首先，海洋环境恶劣，对经营开发造成自然风险，目前缺乏金融产品管理这种风险。其次，海洋环境的特殊性对民营资本开发具有商业回报的项目带来进一步挑战。海洋物种、资源具有高流动性和复杂性，其产生的自然收益或者损失无法通过区域的划定而被限制在地理范围内；水体的隐蔽性和环境的复杂性为追溯研究这些资源进一步提高了难度，为民营部门开发具有商业回报的项目增加了挑战。同时，海洋物种恢复等效益往往具有“延迟性”，这种期限错配与民营项目对回报的即时性不兼容。目前缺乏有效的机制，克服和协调此冲突，生态产品价值实现难以落地。

三、海洋保护地资金困境应对策略

为了应对财政支出和资金需求的突出矛盾，相关部门应坚持“政府主导，多方参与”的原则。在中长期内，“政府主导”应该是资金结构的基本形态，是维持资金可靠来源。然而，财政支出是远远不够的，流动性和规模化的资金更是需要“多方参与”，调动民营资本发挥辅助作用。

（一）深化保护地管理改革

针对多方管理问题，需要坚定推进保护地管理改革，包括财政支出结构改革。在深化改革的过程中，需要保证资金的统一规划，提高资金使用效率。建议对不同保护地长期资金需求进行预估，识别利益相关方和潜在的多样化的资金来源，评估融资难点并提前计划解决方案，将保护地资金支出纳入中央财政预算，建立长期融资规划，保证保护地资金高度的稳定性。

（二）减轻地方财政负担

需要减轻地方财政负担。首先，可以调整中央和地方的财政支出比例，了解各地方的资金支出结构和保护地需求，按需从中央提供一定的资金补助，解决地方财政负担大的问题。

其次，应该通过多种工具提供多样化的财政支出来源，通过完善转移支付机制和利用罚金和税收充盈可以流向海洋保护地的财政资金，弱化和其他资金需求的资金竞争，从而减轻地方财政负担。这包括应用生态财政转移支付机制，将海洋保护地有效性指标纳入财政转移计算，奖励管理更加出色的海洋保护地。这还包括罚金和税收等工具。这主要关注对可能影响保护地保护生态环境的产业，这需要对海洋保护地生态环境潜在的威胁来源进行评估与识别，并追溯问责主体。最直接的措施是对在周边进行生产活动的产业主体在违规的情况下处以罚款，或者征收税款。例如，菲律宾的阿波礁自然公园对保护地周边渔船处以罚款，并投入一个保护地基金，为保护地提供融资。同时，也可以运用陆海统筹思维，近海和海岸生态保护地可以对河流上游可能造成污染的企业进行征税或罚金。

（三）打好民营资本介入理论基础

在公共资本贡献的基础上，还需要“多方参与”，让民营资本参与保护地“共建”。面对研究缺口问题需要加大对科学研究的支持，重视生态产品盘点核算的工作，为生态产品价值实现夯实基础。这包括对生态产品的价值基准研发计算方法，例如，蓝碳核算方法、海洋保护地溢出效应价值，污染与资源流动追踪等工作。同时，需要对产品的权责归属进行规定研究，有了明确的权属才可以进行处置、使用、收益，这是后续的产品交易和利用基础。这项工作不仅可以为生态产品价值实现打下基础，也可以为政府衡量保护有效性，进行宏观的决策和战略布局提供信息。

（四）建立民营资本介入的合适机制

为进一步促进民营资本进入，第一，需要完善配套金融工具和机制，为相关项目提供金融服务。这包括通过政府牵头的经营机制，例如政府和社会资本合作模式；或者相关部门可以成立担保公司或者风险补偿金，为项目提供担保或资金补偿。同时，可以引导金融机构开发风险管理金融产品。例如，2022年5月在山东省威海市落地的海洋碳汇指数保险，化解生态保护灾害风险，提供灾后重建和养护资金。此外，蓝色债券、蓝色贷款等融资产品的开发可以为相关项目提供充足资金来源。

第二，可以有选择性地引入一些产业，有针对性地开发可营利性项目，设立利润支持生态保护等机制，为保护地提供可持续盈利的长期资金。

对于不需要依靠海洋保护地的保护成果进行开发活动的产业，可以选择与海洋保护目的进行协同联动的产业，避开因为资源流动性和回报周期造成的挑战。例如，海上风电的开发因水下人工结构的建设以及海域对其他开发活动的排除性，可以提供海洋保护效益。同时，海洋牧场通过建设人工鱼礁，提供海洋物种栖息地，投入苗种，增殖放流，达到水产养殖生产与海洋保护双赢的目的。然而，相关理论的实践支撑仍然有限，需要后续完善的科研证实支持项目落地；此外，海上风电也存在对于海洋生物的潜在负面影响，例如噪声污染等，因此前期的环境评价至关重要。

对于一些需要依靠环境保护成果获益的产业，可以在保护成果有一定成效时引入，并完善使用者付费机制，为保护地注入资金。例如，生态旅游、生态渔业可以从更加良好的生态环境中获利：更好的近海环境和国家公园会吸引更多游客，促进产业发展，同时海洋保护区的“溢出”效应可以为周边的海域带来更优质丰富的渔业资源。通过牵头发展这类产业，向民营主体或者公众征收资源使用费，可以为保护地带来一定收入。

相关项目开发需要因地制宜，依据不同保护地的法律特性进行开发；顺应保护地的生态系统健康状态与特色，避免产业与生态保护出现矛盾；还需要协同利益相关方，加强管理，杜绝过度开发和对海洋保护地的损害。

第三，可以积极推动生态资源权益市场建设，完善碳抵消与生物多样性抵消机制。建设生态资源权益市场，完善碳抵消与生物多样性抵消机制。这类机制既避开了通过即时开发利用自然资源获利的传统模式，又可以将与海洋关联性弱的产业纳入潜在资金提供者的范围。市场化基础比较强的机制是通过碳汇交易的碳抵消，收益可以投入海洋保护地管理。黄河三角洲国家级自然保护区就成立了蓝碳行动项目组，保育生态产品，富集蓝碳。然而，相对林业碳汇，蓝碳的监测核算和交易都还在探索阶段，需要加快相关研究和技术开发进程，打通此融资渠道。相比于碳汇交易，生物多样性抵消机制还在探索过程中。生物多样性补偿是将保护成果量化，此量化成果可以被购买，以补偿其他开发性项目造成的生物多样性损失。不同民营主体，或者地方政府可以对此“商品”进行购买，资金可以流入海洋保护地建设。然而，生物多样性，尤其是海洋生物多样性的量化研究进程难度大，亟待加大科研力度。

我国是海洋生物多样性最丰富的国家之一，在海洋环境问题日益突出的背景下，生态环境保护是重中之重。海洋保护地的建设面临严重资金供需矛盾，可以坚持公私配合，“政府主导，多方参与”的原则，通过优化公共资本投入，吸引民营资本，应对海洋保护地资金供需矛盾突出的困境。

本文原载于《环境经济》杂志2022年第16期

作者：陈千明

中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员