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IIGF观点 | 能效投融资创新:印度“执行、完成和交易(PAT)”机制

发布时间:2022-09-24作者:赵鑫 中央财经大学绿色金融国际研究院

提高能源效率对于减少温室气体排放,缓解气候变化具有重要作用。“能源效率”也被称为实现全球可持续能源体系的“第一燃料”。根据国际能源署的《能源效率2021》研究报告,在2050年全球实现净零排放情景中,能源效率是使清洁能源增长超过能源服务需求增长的关键因素。提高建筑物,工业流程和交通运输的能源效率可以将2050年世界能源需求减少三分之一,并有助于控制全球温室气体排放量。信贷、补贴、基金等多种金融工具和基于能源服务的资金机制支持了能源效率提升,其中印度的“执行、完成和交易” (Performance, Achieve and Trade, PAT)机制作为印度重要的能效提升政策工具,对于印度实现能效提高的目标具有重要意义。本文旨在展示印度PAT机制的运作和特征,从金融工具和政策战略的角度分析该机制。以通过探讨印度PAT机制的经验的研究,为加速其他发展中国家推动能效投融资创新。

一、能效投融资

围绕能源效率项目所进行的一系列投融资活动则被称为“能效投融资”(Energy Efficiency Finance)其中“能效”全称为“能源效率”(Energy Efficiency)。根据1995年世界能源理事会发布的《应用高技术提高能效》,“能源效率”定义为“减少提供同等能源服务的能源投入”。换句话说,能源效率测度的是在固定能源投入下实际产出能达到最大的程度,或在产出固定条件下实际能源投入最小的程度,即“最优投入/能源投入量”。能源效率的内涵在于所消耗的能源量对于维持或促进整个经济、社会和环境系统可持续发展的贡献量。“能源效率项目”(Energy Efficiency Program)便是通过优化管理方式和进行节能改造来提升用能单位的能源效率的项目。能源效率的提升一般是通过采用更有效的生产技术或管理过程来减少能源损失,替代或避免消耗实际能源燃料。

Taylor等(2008)提出,能效项目价值实现过程需要三个必要条件,即技术支持、融资方案和激励机制。首先,能效项目需要足够的技术能力来识别、设计和运营。其次,融资方案具有实操性。第三,必须有完善的激励机制来为用户和其他相关方提供节能动力。因此,促进能效项目建设的投融资活动需要将技术、金融和完善的激励机制结合在一起。

在能效投融资工具和机制方面,一种重要的机制是“通过节能收益来偿付投资”。国际上一般将采取这样机制的项目称为“基于节能的项目”(Energy Savings-based Projects,ESPs)。这样的运作机制在国内称为“合同能源管理机制”(Energy Management Contracting),即一种以节省的能源费用来支付节能项目建设成本的投资方式。在该机制中,发挥重要角色的是能源服务公司 (Energy Service Companies, ESCO) ,国内常称为节能服务公司。合同能源管理机制的运作机理如下图所示,节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能项目的能效目标,节能服务公司为实现能效目标向用能单位提供必要的服务,用能单位以节能效益支付节能服务公司的投入及其合理利润。

图1:合同能源管理机制运作机理

来源:中央财经大学绿色金融国际研究院

2020 年,全球能源服务公司市场整体增长了约6%,达到330亿美元,并且这一增长主要集中在中国。2020年中国占据了59%的全球能源服务公司市场份额。

图2 全球节能服务市场份额

来源:IEA. Energy Efficiency 2021, 中央财经大学绿色金融国际研究院

在工具创新方面,印度的“执行、完成和交易”机制(Performance, Achieve and Trade,PAT)在“合同能源管理机制”的基础上引入市场交易,将能效项目收益赋予商品属性,利用市场手段来为能效项目进行价格搜寻、优化能效资源配置。

二、印度PAT机制

“执行、完成和交易”机制(Performance, Achieve and Trade,PAT)是一种基于市场的机制,通过可交易的节能证明(Energy Saving Certificates,ESCerts)来提高能源密集型行业的能源效率。图3展示了PAT机制的运作机理。根据PAT机制,特定节能目标分配给节能主体。节能主体根据实际能耗情况自主出售或购买节能证明来满足既定目标。更具体地,在情景一中,在实际单位能耗小于目标单位能耗的情况下,节能主体节省下来的节能单位能耗转化为可交易的节能证明。而在情景二中,实际单位能耗大于目标单位能耗的情况下,节能主体可以购买市场中的节能证明来弥补超标单位能耗。当购买的节能证明不足以弥补超标单位能耗时,节能主体将面临100万印度卢比(约合15,000美元)的罚款。

图3 Performance, Action and Trade (PAT)机制示意图

来源:中央财经大学绿色金融国际研究院

为推动印度依赖化石能源的能源结构向可持续方向转型,印度政府出台发展可再生能源和提升能源效率的政策,积极探索减小化石能源占比的有效机制。目前印度政府能源政策由四大支柱构成:为全民供应现代能源、通过一系列政策和市场主导的能效举措来降低能源强度、加速可再生能源发电以实现能源部门的可持续性以及加强能源安全。而PAT机制便属于基于市场的能效举措。

PAT机制的发展如图4所示。印度PAT机制起源于2001年节能法案。该法案使得印度政府能够确定能源密集型行业中的节能主体,并为其制定强制性节能标准。在该法案和印度气候减排行动方案的指导下,印度电力部门批准确定了提高能效的国家任务(National Mission on Enhanced Energy Efficiency, NMEEE)。经过四年的准备,2012年印度正式启动了PAT机制的第一个履约周期。目前印度已进入了第六个履约周期。

图4 PAT机制发展

来源:Unleashing Market-based Approaches to Drive Energy Efficiency Interventions In India: An Analysis of the Perform, Achieve, Trade (PAT) Scheme,ADB

中央财经大学绿色金融国际研究院

印度PAT机制的第一个周期(2012-2015)中,8个行业(铝、水泥、氯碱、化肥、钢铁、造纸和纸浆、火力发电厂、纺织)中的478个节能单位被强制要求降低其单位能耗(Specific Energy Consumption, SEC)。在该周期内,单位能耗的减排目标是减少4.05%,总计节能668.6万吨油当量。在该周期内,印度政府电力部已向306名制定节能单位发放了约 382.5万份节能认证,而有110名指定节能单位需要购买约142.5万份节能认证以达到节能目标。该周期交易的节能认证总量约为129.8万,产生约10亿卢比的业务。经过发展,不同的PAT周期所涵盖的行业和要求都有所不同,具体可见表1。

表1 PAT机制各周期计划

来源:Bureau of Energy Efficiency, India

激励机制方面,印度推出了部分风险担保基金(Partial Risk Guarantee Fund, PRGF)和能源效率风险投资基金(Venture Capital Fund for Energy Efficiency, VCFEE)等财政工具以减少能效项目的资金成本并起到风险分摊的作用,促进了PAT机制的成功实施。

印度PAT机制下的节能认证交易价格与交易量的增长变动具有一致性。如图5所示,在交易量下降时价格呈现走低的趋势,而在随着交易量的上涨,价格也随之上涨。

图5 节能认证(ESCerts)交易情况

来源:Indian Energy Exchange,中央财经大学绿色金融国际研究院

三、能效投融资工具和政策视角下的印度PAT机制

(一)能效投融资机制角度下的印度PAT机制

基于前文实现能效提升对于工业低碳发展和实现气候目标具有重要作用,并且与电力项目相比,能效项目相对节省成本并易于开展,但能效规模并达到预期。据印度能源效率局 (2019) 估计,到2031年,印度的节能潜力将达到 840,852 千万印度卢比。现阶段印度有多项金融机制和工具来支持能效项目。

表2 印度的能效投融资机制

多项金融机制和工具促进了能效项目的融资,但其中来自公共部门的金融工具面临着不同的问题,如有限的资金规模,高交易成本和政策执行力度,使得来自公共部门的能效投融资效率不高。例如印度多个州都设立了国家能源保护基金,但它们并未对能源效率项目提供必要的财政支持。因此,印度的能源效率项目主要由私营部门推动。

究其背后的原因,能效项目的落地需要技术支持,融资方案和激励手段。而公共部门仅能发挥其中部分作用。印度能源服务公司通过专业知识提供节能保证、在实施能效项目中承担风险以及执行测量和验证 (M&V) 活动,确保了节能效益的度量,推动了能效投融资机制发挥作用。印度的PAT机制则在此基础上引入市场手段,为节能收益进行市场定价,反映节能项目实施后的价值。同时需要指出的是,利用市场手段需要完善的机制设计和透明的信息反馈才能确保为节能效益进行合理定价。

(二)能效政策角度下的印度PAT机制

印度发展面临着不断增长的能源需求,但与此同时印度通过其国家自主贡献 (INDC) 宣布到 2030 年将能源强度比 2005 年水平降低 33-35%。印度自2000年起围绕着强调监管、市场转型、财政政策、激励手段、提高认识等制定并颁布起能源效率政策。

表3 印度能效政策

来源:ADB. Unleashing market-based approaches to drive energy efficiency interventions in India: an analysis of the PERFORM, ACHIEVE, TRADE (PAT) SCHEME,中央财经大学绿色金融国际研究院

处于印度能效政策第二阶段中PAT政策,针对于提高工业部门的能源效率。印度的工业部门是其最大的能源消费部门,但印度工业部门在实现提高能源效率方面面临着融资难的问题。例如能效项目类的投资缺乏激励措施,回报期长增加了风险程度,并且关于能效投资收益的信息不足。针对此种情况,印度的PAT机制在发挥能源服务公司分担风险和增加信息透明性的基础上,强化市场激励来实现能效目标,即通过市场信号而不是行政指令来改变生产和消费行为。而为了充分发挥市场实现价格搜寻的作用,基于市场的政策工具应围绕总体目标设定、识别实体、分配目标、分配方法和市场交易规则。每个要素对于传达市场信号引导资源配置起到至关重要的作用,而印度PAT机制并未充分实现其基于市场手段的政策效果。例如,一项分析PAT机制下火电厂目标设定合理性的研究表明,PAT机制设定的节能目标应该更加严格。

三、印度PAT机制经验总结

印度面临着国内能源需求激增和应对气候变化的压力,提高能源效率作为其中一类解决方案其重要性日益凸显。而通过对印度PAT机制的分析,为充分发挥其政策工具效果还存在着三项关键要素。

一是激励机制。印度政府PAT机制的一大突出特点是结合市场手段以期强化激励。印度政府部门通过引导节能单位,节能服务公司,金融机构发挥不同的角色开展建设能效项目,利用机制设计的手段来实现价格引导,强化激励作用,在实现经济效益的同时解决外部性问题。印度的PAT机制受政策周期性影响大,并未充分达到其激励效果。通过前文的分析可以看出,激励机制的充分发挥需要的是从目标设定到分配方式的系统工程,其中涉及多利益相关方的博弈,公平和效益的平衡。

二是信息透明性。印度的PAT政策一方面发挥了能效服务公司的监督评价作用,确保能效项目效益的真实性。另一方面,标准化的市场合约也满足了能效市场交易所需的信息需求,有助于推动金融机构开展金融工具创新。印度PAT机制主要通过外部检测手段强化信息透明性,而推动主体进行有效的信息披露将强化信息质量并减少交易费用,强化PAT机制的价格信号反馈以反映节能市场的供需关系。

三是政府治理。发展中国家普遍面临经济发展与应对气候变化的压力,印度结合其经济社会发展特征推出的PAT机制创新性地挖掘工业的能效提升潜力,为其他发展中国家应对气候变化提供参考。但辩证来看,该项政策工具也有不尽完美之处。如上所述,激励机制的充分发挥和透明信息的有效传导对政府的治理水平提出要求,需要政府与市场的良性互动才能推动能效投融资工具发挥作用。印度PAT机制作为一项基于能效投融资政策工具的创新尝试,其发展经验将为发展中国家提供借鉴。

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作者:

赵 鑫中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

指导:

毛 倩中央财经大学绿色金融国际研究院国际合作部主任


新媒体编辑:林紫杉