欧洲当地时间2022年6月29日，欧盟成员国环境部长会议讨论形成了欧盟理事会关于欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的最终立场。此前的6月22日，欧洲议会也全体表决通过了关于CBAM的议会方案。至此，欧盟的三大立法机构，欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会已经就CBAM立法形成了内部一致意见，待三方会谈统一后将完成立法程序。具体情况可参考公众号关于CBAM的上篇文章：欧盟碳边境调节机制的来龙去脉：立法背景、博弈过程和未来走向。
目前，中国是欧盟最大的贸易伙伴。数据显示，2021年，中国对欧盟的出口总额为4720亿欧元，约占中国出口总额的15%，占欧盟进口总额的25%。碳关税的全面实施必将重构全球贸易格局，我国的钢、铝等高排放产品的竞争力或将受到削弱，若覆盖行业范围进一步扩大，我国的机电产品出口也将受到严重打击。有鉴于此，本文拟对CBAM的具体条则进行解读，在此基础上评估其实施后的影响，并在最后提出应对措施。
一、内容细则
正如上篇文章所述，欧盟内部的立法程序较为复杂，需要多个立法部门协作完成。目前CBAM的立法处于欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会进行的三方会谈阶段，尚未最终敲定具体的实施细则。近年来，随着欧洲一体化进程的加速，作为欧盟超主权国家性质代表的欧洲议会渐渐成为欧盟内部的核心力量，立法进程中的三方会谈往往也以更接近欧洲议会的法案为最终版本。同时，欧洲议会在CBAM立法过程中的信息披露更为完善，内部的商议过程以及相关草案文本均可在官网获得，更便于进行全面细致地分析。因此，本文以欧洲议会6月22日在布鲁塞尔投票通过的P9_TA(2022)0248号CBAM实施方案文本作为解读对象。
（一）时间安排
CBAM的实施分为两个阶段：过渡期和正式实施期。过渡期从2023年至2026年，在此期间进口商将仅承担申报义务，不承担财务义务。过渡期内，进口商需每季度报告其进口产品数量、总隐含碳排放量、总隐含间接排放量以及进口产品在原产国已支付的碳价。从2027年开始，进口商需根据其进口产品的隐含碳排放量清缴相应数量的CBAM证书。过渡期的设置主要是为了给进口贸易商以及国外出口企业适应和调整的时间，并在此期间逐步完成关税征收各环节的能力建设。从2027年开始，CBAM将开始正式征收。相较于欧委会最初提出的2026年起征方案，欧洲议会方案设计较为缓和，给予了多一年的过渡时间。
（二）征收范围
覆盖范围的确定主要考虑两个因素：与EU-ETS覆盖的行业范围相一致、优先纳入高贸易暴露风险和高碳强度的产品（emission intensive & trade exposed, EITE），以及尽可能扩大覆盖范围和避免因过于复杂而导致的过高行政负担之间保持平衡。眼下，CBAM主要针对水泥、电力、化肥、钢铁、铝、有机化学品和塑料生产制造过程中直接或间接耗用电力排放的二氧化碳（CO2）、氮氧化物（N20）和全氟碳化物（PFCs），而随着未来CBAM机制的逐渐运行与成熟，更多属于EU-ETS覆盖范围的高贸易暴露风险且高碳强度产品将会被逐步纳入。欧洲议会的草案提出要在2025年6月底之前，拿出扩展产品范围的时间表，优先考虑EITE行业，并最终在2030年将所有属于EU-ETS范围内的产品都纳入CBAM的监管。相较于欧委会的方案，欧洲议会的CBAM方案更为激进，将化学品和塑料也增补纳入拟征收碳关税的产品范围，同时将生产过程所消耗电力的间接排放考虑在内。
表1：CBAM欧洲议会方案中覆盖的产品范围
（三）应缴金额
CBAM的设计初衷是为了防止碳泄漏，在实际执行过程中的锚定目标为确保欧盟境内和境外的制造商为生产过程中的每一吨二氧化碳排放所支付的碳成本是相同的。因此，CBAM的应缴金额为欧盟、出口国间的碳价差额与产品隐含碳排放量的乘积。同时，为了避免对欧盟本土企业的双重保护和WTO的冲突，还需要在应征收额中将欧盟产业获得的免费配额予以扣除。根据P9_TA(2022)0248 Annex 3a，CBAM税负的计算公式为：
carbon_intensity表示产品在出口国生产过程中的碳排放强度（范围一+范围二）。欧盟鼓励生产厂商核查并申报产品生产过程中的实际排放强度数据，相当于企业的“单独税率”。经过欧盟官方认定的实际排放强度可以在5年内直接使用，不必再经过第三方核查。若企业没有申报登记经核查的碳强度数据，则需要依据出口国的实际数据确定默认排放强度，即出口国同类产品生产企业中排放最差者（倒数10%）的平均排放强度。若上述数据仍然存在缺漏，则采用欧盟同类产品生产企业中排放最差者（倒数5%）的平均排放强度。
free_allocation表示欧盟产业在EU-ETS下得到的免费配额，以基准法下的标杆碳强度衡量。为了防止碳泄漏，目前欧盟针对高碳强度且贸易暴露行业（EITE）执行100%的免费配额分配，主要基于基准法（benchmarking）进行计算，即欧盟同类产品生产企业中排放最优者（前10%）的碳排放强度。此外，若出口生产厂商在国内获得了免费配额，也需要将其纳入考虑，从而确保欧盟境内外生产厂商的碳成本保持一致。
import_volume表示进口产品的数量。除了电力以外，目前拟纳入CBAM征收范围的产品多以吨为计量单位。
CBAM_price表示CBAM证书的价格。针对进口产品中所含的每一吨碳排放，进口商都必须向CBAM行政机关购买一张CBAM电子凭证。CBAM行政机关将计算每周欧盟拍卖排放额度的平均结算价格，并在每周的最后一个工作日公布，该价格即作为下一周出售的CBAM电子凭证的价格。每一张CBAM电子凭证都有独立的编号。进口商购买CBAM电子凭证的数量、价格和日期均记录在它的CBAM系统账户里。
Origin_carbon_price表示产品在原产地支付的碳成本。欧洲议会的草案中已经明确规定碳交易市场中的碳价格和国内碳税这两种显性碳成本可以用于抵扣，至于其他的隐性碳成本是否能抵扣碳关税，欧盟目前留有较大的自由裁量权。
（四）缴纳流程
出于对公开透明和成本效率的考量，欧盟将设立统一集中的CBAM执行机构，负责对CBAM的运行管理，包括对申报人进行授权、运行和维护，为授权申报人设立账户的注册登记系统、对CBAM声明进行审查，出售、回购以及注销CBAM证书，并监督进口商履行CBAM证书的清缴义务。
支付CBAM的义务由进口商承担。进口商需首先申请获得从事CBAM管控产品进口业务的资格，经批准后成为“授权申报人”（注册进口商）才能进口相关产品。每一个注册进口商将在CBAM管理系统中有一个独立的账户。在进口产品清关时，进口商并不需要缴纳CBAM电子凭证。换言之，碳关税并不是在产品进口环节逐笔征收，而是在第二年的1到5月期间统一结算。在每年5月31日之前，进口商须向CBAM行政机关申报：1、上一日历年度其进口产品中所含的碳排放量；2、将要缴纳的与上述排放量相对应的CBAM电子凭证数量。在年度清缴之后，应进口商之要求，CBAM行政机关应回购进口商账户上多余的电子凭证，回购价格为进口商购买该电子凭证时所支付的价格。但是，回购数量不能超过进口商在上一年度购买的电子凭证总数的10%。如果回购后进口商的账户上仍有多余的电子凭证（即超过上年购买总数10%的部分），则应由CBAM行政机关在7月31日之前清零。
对于未能足额缴纳CBAM电子凭证，或伪造排放数据以规避CBAM的进口商，需要补足未交的CBAM电子凭证，并且根据上一年CBAM电子凭证平均价格的3倍缴纳罚款。
（五）免费配额的取消
免费配额分配是欧盟现行的减缓碳泄漏的主要措施，为了避免免费配额与CBAM构成对欧盟产业的双重保护，需要在逐步引入CBAM的同时削减欧盟产业的免费配额。根据欧洲议会6月22日通过的一揽子提案中所倾向的欧盟CBAM方案设计，从2027年开始，EU ETS下针对CBAM覆盖行业的免费配额分配比例将从此前的100%降低至93%，2028年降至84%，2029年降至69%，2030年降至50%，2031年降至25%，并最终在2032年完全取消免费配额。这一规定并未写入CBAM本身的法律文本中，而是包含在EU ETS的修订案立法文本内。CBAM立法草案中规定，CBAM证书的清缴数量需根据EU ETS当时的免费配额分配情况进行相应调整，并要求欧盟委员会在实施法案中规定进行相应调整的方法。未被CBAM覆盖的部门则将继续根据其行业基准值获得免费配额分配。相比于欧委会提出的从2026年逐年减少10%免费配额的方案，欧洲议会的方案免费配额比例的下降速度更快，提前3年实现免费配额的归零。
（六）义务的豁免
欧盟CBAM提案仅允许对已加入EU ETS的国家（冰岛、列支敦士登和挪威）或已实现其碳市场与EU ETS完全连接的国家（瑞士、英国）提供豁免。提案中并未提及给包括最不发达国家（LDC）在内的任何其他国家提供特殊待遇。但是，CBAM提案序言中指出，欧盟应加强与其他国家的接触、对话与合作，商讨欧盟CBAM的特定要素的实施。欧盟也“应探索与其他国家缔结相关协议，认可其他国家的碳定价机制。如果这些协议能确保某个行业提高其脱碳效率和雄心，则可用其替代CBAM的实施”。此外，欧盟除了将CBAM收入用于欧盟预算支持境内的绿色发展以外，也将利用CBAM收入支持最不发达国家实现制造业脱碳，以支持实现欧盟的气候目标和国际承诺。
（七）规避行为的识别
欧洲议会的草案中特别强调需要针对规避行为进行识别与处罚，进口商应在申报完成后将相关记录保留4年，在此期间CBAM主管机构可以对进口商申报的排放与产品情况进行审查，必要时展开追溯调查与惩处。任何旨在规避CBAM义务的行为，包括但不限于以下6种情形：1.出口国对输欧产品提供碳成本补贴；2.出口国仅对输欧产品收取碳价；3.轻微改动产品使其超出CBAM产品范围；4.（欧盟企业）将使用CBAM管控产品做原料的下游产品外包至海外生产；5.通过转口贸易规避CBAM义务（先出口到碳价较高的国家，再出口到欧盟）；6.通过两套生产和销售模式进行规避。
二、实施影响
（一）重塑全球贸易格局
碳边境调节机制作为新型的贸易手段，必将对全球的贸易格局产生深远影响。根据BACI CEPII统计的双边产品贸易数据，欧盟2020年进口的涉及CBAM覆盖产品的贸易总额为1810.2亿美元，占欧盟当年进口总额的9.19%。其中，欧洲议会CBAM草案中新增纳入的化学品和塑料为主要的两个部分，2020年进口额分别为658.9亿美元和507.1亿美元，占涉CBAM产品进口总额的36.4%和28.1%。
图1：2020年欧盟CBAM覆盖的七大类产品的进口金额（单位：百万美元）
从贸易额绝对值的角度来看，受CBAM直接影响最大的国家是中国。2020年中国向欧盟出口CBAM覆盖范围内的产品总额为297.3亿美元，其次为美国、俄罗斯、土耳其、印度、韩国和日本（瑞士、英国和挪威已与EU-ETS建立连接，可免于征收CBAM）。
图2：2020年对欧出口CBAM覆盖范围内产品金额最大的十个国家
从涉CBAM产品出口额占输欧产品总出口额的比重来看，莫桑比克和巴林的对欧贸易会受到CBAM的巨大冲击，其输欧产品总额的60%以上将被CBAM所覆盖。此外，特立尼达和多巴哥、埃及、印度、乌克兰、新加坡和白俄罗斯的对欧出口也会受到显著影响。
图3：2020年对欧出口中涉CBAM产品占比最大的十个国家
CBAM的推出将会提升出口欧洲的关税成本，直接打击对欧出口金额较大或占比较高国家的相关高碳产业，造成市场份额损失、利润削减以及就业流失。与此同时，CBAM最终的关税负担也会被部分转移至欧盟内部的下游生产企业或消费者，造成生产资料和生活消费品的通货膨胀，间接降低欧洲人民的生活水平和下游产业的国际竞争力，对国际贸易格局产生深远影响。
另外，CBAM的设计规则中坚持对所有进口来源地一视同仁，最终要实现的目标是确保全球的产品制造商在进入欧盟市场时需要为生产过程中的每一吨碳排放支付相同的碳成本。但由于各国技术发展水平、资源能源禀赋、工艺制造流程的差异，产品生产制造过程中的碳排放强度存在差异，这种碳排放强度的差异将会构成碳中和时代国际贸易中新的比较优势，进而重塑全球产业链。
（二）短期内削弱我国产品的外贸竞争力
我国对欧盟的出口主要集中在纺织服装和机电产品等下游消费品，涉及到水泥、化肥、电力、钢铁、铝、化学品和塑料等受CBAM管制的产品不多，2020年的统计数据显示仅占全部输欧产品金额的6.8%。其中，化学品和塑料是我国出口欧盟产品中涉及到CBAM的主要两大类，2020年输欧贸易金额分别为120.1亿美元和121.1亿美元。此外，钢铁和铝的2020年对欧出口也达到了41.2亿美元和14亿美元。在具体产品方面，属于塑料大类项下的塑料仪器和聚氯乙烯手套的出口额最高，分别为31.3亿美元和13.2亿美元。
图4: 2019-2020年中国对欧盟出口的涉CBAM产品金额（单位：百万美元）
CBAM的实施将对我国的外贸企业产生巨大冲击，削弱出口欧盟产品的价格竞争力。鉴于钢铁的产品门类相对单一、投入产出关系较为简明，本文以钢为例简析CBAM实施后碳成本对我国出口欧盟产品价格竞争力的影响。
对于出口至欧盟的部分，我国钢铁行业将受较大影响。我国平均吨钢二氧化碳排放量约1.8吨，其中经炼焦、高炉炼铁与转炉炼钢等流程的长流程炼钢单位平均约2.1吨，经电炉炼钢的短流程炼钢单位平均约0.9吨。欧盟吨钢二氧化碳排放量约1.4吨，其中长流程平均约2.0吨，短流程平均约0.6吨。我国钢铁生产碳排放普遍高于欧盟。当前欧盟的配额免费分配标准约为对长流程炼钢每吨分配1.3吨配额，对短流程炼钢分配0.3吨配额，如果以约80欧元/吨（约552元/吨）的欧盟碳市场价格来计算，则2026年起我国长流程炼钢出口至欧盟将增加441元/吨的吨钢碳成本，而短流程炼钢约增加331元/吨，至2032年欧盟全面退出免费配额分配后将进一步分别增加至1159元/吨和497元/吨。目前，我国长流程钢材售价高出平均成本价约338元/吨，电炉钢比转炉钢成本一般高出200-500元。因此，碳边境税成本对我国钢铁行业的出口部分来说将造成很大压力,大幅度削弱我国钢铁出口欧盟的价格竞争力。
我国钢铁生产过程中的碳强度相对于欧盟本土钢铁更高，CBAM的推出将削弱我国钢铁相较于欧盟本土钢铁的价格竞争力。但也需要考虑第三国的影响，即我国的钢铁生产过程碳强度若优于欧盟进口钢铁的其他来源国，则CBAM的推出反而有助于提升我国在欧盟市场上的相对出口竞争力。从2020年的情况来看，欧盟前七大钢铁进口来源地是俄罗斯、英国、中国、土耳其、乌克兰、韩国和印度，合计占欧盟钢铁进口市场的66.5%。根据文献资料搜集整理的数据，2020年俄罗斯长流程钢铁的平均碳强度为2.2吨CO2/吨钢，土耳其为2吨CO2/吨钢，乌克兰为2.2吨CO2/吨钢，韩国为1.8吨CO2/吨钢，印度为2.7吨CO2/吨钢。因此，在生产钢铁的碳强度方面，我国虽不及欧盟和韩国，但与其他主要的钢铁出口国相比具备一定的优势。CBAM的实施虽然会在一定程度上削弱我国钢铁相对欧盟和韩国的价格竞争力，但也会提升我国相对于俄罗斯、乌克兰、印度等国的价格竞争力。并且，随着我国能源结构转型和绿色低碳发展的深化推进，我国的钢铁企业积极优化工艺流程并应用节能降碳技术，长期来看将重塑我国出口产品的低碳竞争力，巩固现有的贸易比较优势。
图5：2020年欧盟钢铁进口市场的份额情况（单位：百万美元）
因此，短期来看，欧盟“碳关税”可能导致我国对欧盟钢铁出口量下降。受长流程炼钢占绝对主导地位的流程结构影响，我国钢铁产品碳排放量相对较高，欧盟“碳关税”实施后将导致我国出口钢铁产品的成本优势降低，出口量可能有所下降。长远来看，欧盟“碳关税”政策能够促进我国钢铁产业和产品结构优化，重塑产品出口低碳竞争力。未来，我国钢铁企业将可以通过优化工艺流程、调整能源结构、应用节能降碳技术等手段降低碳排放，提升国际市场竞争力。
（三）促进应对气候变化行动
欧盟志在通过CBAM机制彰显自身在应对气候变化领域的雄心壮志，同时敦促世界各国将碳价和减排力度提升至与欧盟相同的水平。在欧盟关于建立碳边境调整机制法案一读通过的同时，美国民主党的参议员于2022年6月7日向参议院金融委员会提交了一个碳关税的立法提案，名叫《清洁竞争法案》（Clean Competition Act，简称CCA）。该提案建议减排力度不足的国家出口到美国的商品按照相应碳排放量征税。至此美版碳关税也正式提上议程。欧美同步在“碳关税”上发力，西方似乎达成某种“碳俱乐部”的共识，旨在争夺全球应对气候变化的主导权，推动全球共同应对气候行动，利用碳价国际传导强化欧美国家在全球碳定价机制的核心地位，构建新型绿色贸易壁垒。
无独有偶，英国、日本、加拿大也在加紧酝酿出台自身的碳关税方案。今年4月，英国国会的环境审计委员会发布报告《绿色进口：英国碳边界方法》。这份报告认为，碳边境调节机制有助于降低企业碳泄漏风险，避免企业为规避国内高碳污染税收而将生产线转移到海外。该委员会呼吁应在2030年内发布新征税方案。之后，英国政府在5月16日向议会提交的书面声明中确认，它将就实施CBAM和产品标准以解决碳泄漏问题进行磋商。5月3日，日本向全球航运监管机构透露，将支持征收碳关税，建议从2025年到2030年，航运行业每吨二氧化碳支付56美元，并且还建议每五年增加碳关税费用，从2030年起增加到每吨135美元。加拿大政府去年表示，已在推进对从中国进口的、由煤电提供电力的商品征收碳关税，但尚未确定实施日期。随后发布的一份政府报告指出，“如果加拿大的气候行动与主要贸易伙伴的气候行动之间存在差异，那么确保协调机制到位就非常重要，以免损害加拿大的国际竞争力。”
三、政策启示
（一）主动与欧盟对话交流，并坚持WTO等多边框架。
我国需要向欧盟坚定表明反对态度，坚持我国发展中国家的定位和联合国气候变化框架公约“共同但有区别”的原则。在应对碳泄漏和全球气候变暖问题上，需要的是发展中国家和发达国家共同的努力与协商，而非出台单边的贸易壁垒或结成小范围的“碳关税俱乐部”。此外，在衡量各国应对气候变化的努力和投入时，不能仅仅依据碳价这一种显性环境成本作为准绳，要根据各国发展实际情况体现国家之间的差异，比如我国在能耗双控、清洁能源消纳、环境评估标准等方面的隐性环境规制措施同样对减缓气候变化起到了极为积极的作用。政府相关部门需要进一步加强对欧盟CBAM内容及实施方案等细节了解，重点围绕CBAM的核算体系、工作机制、透明度及其与WTO规则协调性等内容，考量其合法合规性。同时与欧盟保持紧密磋商，争取构建双边互认的碳核算体系。
（二）加快碳市场建设，适时推出碳税制度
全国碳市场正式运行已有一年，但是在法制基础建设、数据治理完善、行业参与者扩容和配额有偿分配等方面仍有待推进。完善碳交易机制可以让面临CBAM减排压力的企业提前做好准备。建立更活跃的碳市场，逐步推行配额有偿分配，从而让碳价更好的反映市场供需，提升企业的节能减排意识，让碳价最终能够内化为企业的生产经营成本，并且将碳关税的收入留在国内。此外，通过推动企业完善碳排放数据的监测、报送与核查(MRV)机制，不仅能为配额分配提供科学依据，同时也为企业应对CBAM中可能出现的排放数据争议提供支持，降低企业的CBAM税负。在推进碳市场建设的同时，适时推出碳税，两者互为补充，在促进企业减排的同时也能避免未能被我国碳市场覆盖的行业在产品出口中被加征碳关税。
（三）持续推进节能降碳，切实降低产品碳排放强度
由于本质上碳边境税是对同质化产品生产过程中所包含的排碳量之差进行收费，因此长期来看，减少CBAM带来的冲击需要从根本上不断推动节能降碳转型和国内生产商品的碳强度降低。企业需要深入践行低碳发展理念，将节能降碳贯穿到产品制造过程中的每一个环节。针对不同行业的排放特征，钢铁行业需要积极推动短流程电炉炼钢的应用，有色行业需要向风光资源丰富的地区转移并使用清洁电力作为电解铝的能源，塑料行业需要积极研发推广熔融再生、热裂解等可回收技术以实现循环使用。同时，有条件的企业应积极开展产品碳足迹核算，从而在CBAM规则下适用更低的碳强度计算依据，降低碳税负。
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1.IIGF观点 | 欧盟碳边境调节机制的来龙去脉：立法背景、博弈过程和未来走向
2.IIGF观点 | 碳边境税及对我国的影响
3.IIGF观点 | 中欧在气候变化领域合作的新机遇
4.IIGF观点丨碳税的作用及其与碳交易的比较分析
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作者：
郭敏平 中央财经大学绿色金融国际研究院大湾区绿色金融研究中心研究员
周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长
原创声明
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新媒体编辑：蒙格
