排污权交易市场是以“污染者付费”机制为基础形成的市场。在中国一般是政府将排污权以一定的价格出让给需要排放污染物的排污主体，污染者既可以从政府手中购买权利（一级市场），他们之间也可以相互转让或出售权利（二级市场）。这种市场化交易的机制有利于企业将减排变为自觉行为，企业可以权衡自身的利益，决定是减排还是购买排污配额，在治污方面做得好的企业可以通过卖出配额获益，有利于提高企业参与减排工作的积极性。市场还能吸引投资者，让更多主体参与到污染防控工作中。本文将整理排污权交易市场的最新进展情况，分析存在的主要问题，并提出相应的政策建议。

一、 中国排污权交易市场的最新进展情况

（一） 排污权交易探索时间早，但进展缓慢

中国从1987年就已经开始排污权交易的起步尝试，但整体进展缓慢，目前仍处于试点探索阶段。从2007年开始，财政部、原环保部和国家发改委批复了天津、河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、重庆和陕西11个省市开展排污权交易试点。2014年12月，又将青岛市纳入试点范围。除了这12个政府批复的试点外，其他不少省份也自行开展了交易工作。

根据财政部2019年1月发布的数据，截止2018年8月，我国排污权一级市场征收有偿使用费累计117.7亿元，在二级市场累计交易金额72.3亿元[1]。但各省份的具体数据没有披露。

虽然全国大多数省份均开展了排污权交易，但交易信息的透明度较差。根据可得信息，总结出的12个政府批复的试点省市的交易情况如下图所示：

图1 12个批复试点省市的排污权交易情况

（二） 融资工具发展不成熟

我国较早就开始探索基于排污权的融资工具，浙江省在2010年就出台了排污权抵押暂行规定，开始排污权抵押贷款相关工作。目前12个政府批复的试点省市多数都允许进行抵押和质押贷款、租赁、回购等融资方式。

2016年8月，中国人民银行等七部委联合推出的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出推动建立排污权交易市场，发展基于排污权的融资工具。然而，市场上实际推出的融资工具数量不多，产品创新难以进行，究其原因还是市场发展不成熟、排污权资产价值具有较高不确定性，从而给融资工具带来的风险较高。

市场上已推出的融资工具信息披露不全面，根据可得信息整理的融资工具情况如下表：

表1 排污权试点省市融资工具情况

（三） 2019年一些地方省市做出了推进工作

2019年，排污权交易市场的整体建设进展缓慢，但仍有一些地方省市做出了努力和推进了工作，如下图所示：

图2 2019年各地排污权交易推进情况

二、 排污权交易市场存在的问题和挑战

（一） 法规支撑体系不完善，交易制度设计不成熟

中国排污权交易市场缺少指导性的根本大法和统一的交易制度。国务院办公厅在2014年8月6日发布的《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》是部门规章，虽具有普遍约束力，但不具备法律效力。在具体的交易制度设计、市场管理方法、配额分配方式等方面国家也没有统一的规定。

由于缺少国家层面的指导性办法和统一监管，各地方试点之间的管理方法在制定上存在较大区别，对污染物指标、指导价格、交易范围等的界定均存在较大差异。“一地一制度”的问题使得排污权交易的公允性受到质疑。

（二） 定价方法不统一，二级市场不活跃

目前各地区自行制定配额有偿分配方式和定价方法，很多地方公布了各项主要污染物的指导价格，但是这些指导价格地区差异性很大，往往不能恰当体现环境容量的稀缺程度。如山西的二氧化硫排放权指导价格为18000元/吨，排污指标长期有效，而重庆排污指标有效期为1年，每年清缴核定，价格约为1000元/吨。

现行排污权交易通常分为一级和二级市场，前者在政府和企业间进行，如排污权初始分配、政府回购等，后者才是企业间的配额买卖。试点情况表明，内蒙古、浙江等约2/3的试点地区都曾出现不同程度的二级市场交易记录“断层”，有的地区甚至连续数月未有交易量，二级市场交易不活跃，反映出企业多数是为了满足自身的排污需求而参与交易，一般只参与一级市场，在政府处购买排放指标，而对企业间配额交易缺乏认识和参与积极性。

（三） 与排污许可制度间的衔接工作落实不到位

我国近年来大力推进排污许可制度，对多种污染物实行“一证式管理”。理论上来说，排污许可制度是排污权交易的前提条件，政府通过颁发排污许可证的方式将排污权分配给相关污染排放企业，企业根据预期需要排放量进行排污权交易。但在实际操作中，排污权交易开展的时间比较早，各省根据自身情况制定交易制度和管理办法；而排污许可制度2014年在修订的《环境保护法》中被明确，2016年以后大力开展制度建设和具体执行。目前在执行层面有不少地区两者还没有实现良好衔接，主要体现在排污指标、工作范围和期限三个方面。

（四） 与环境保护税有重合部分

2018年1月1日，中国正式施行环境保护税，根据《中华人民共和国环境保护税法》，环保税的征税对象为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类。排污权交易涉及的污染物种类主要是化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，与环保税中规定的应税污染物有重合，环保税中规定的范围更广。对于同一种污染物来说，排污权交易和环保税是可以相互替代的市场化工具，排污权交易是基于数量的工具，以数量管控切入，而环保税是基于价格的工具，以排放所付出成本的角度切入，都可以达到管控污染物排放的目的。因此，环保税的征收将压缩排污权交易市场。对于被管控企业来说，一方面要考虑总量控制，另一方面又要考虑可能的税费，会增加企业负担。

三、对发展排污权交易市场的政策建议

（一） 建立健全排污权交易法规和制度

排污权交易市场的顺利运行离不开从国家到各省市的法规和制度保障。国家应尽快出台行政法规，使排污权交易有法可依。在行政法规短期内不能出台的情况下，应该完善部门规章，制定统一的基本交易制度和技术指导，建立健全顶层设计，对配额分配方法、交易规则等进行统一规范，为地方政府相关部门工作提供指导。地方试点地区省市应优化交易设计，改善交易体系，保障排污权交易工作有效、持续开展。

（二） 完善排污权初始分配和定价制度，提高市场透明度和活跃度

国家层面应明确配额分配和排污权定价的指导，各地区应兼顾大局、统筹安排，根据本地实际情况选择合理的定价方法和配额期限，使得排污权的价格能够市场化，真实体现供需状况。另外，应采取措施提高市场的透明度和交易的活跃度。政府应推动市场发挥作用，制定明确的交易机制，并提高信息的公开性和透明性。可充分发挥排污权交易中心的作用，让企业有了解信息的渠道和直接交易的平台，使市场信息公开、透明，激励企业参与，促进市场发展。

（三） 做好与排污许可制度之间的衔接工作

在制定排污权交易管理办法实施细则时，应充分考虑排污权交易和排污许可制度的衔接问题，明确衔接原则和衔接方法。地方政府要加强对衔接工作的监管，严格审查企业排污指标的核算，监测企业排污情况和排污权交易情况，根据企业预期排污量和实际排污量之间的关系进一步确定企业下一年度的排污指标。各地应当建立排污权交易管理平台，对企业的排污许可指标和排污权交易情况进行统一管理，积极推进两者的衔接工作。

（四） 与环保税积极配合协调，避免过多增加企业负担

环保税作为一项法定税，具有强制性，任何排污主体都必须缴纳。相比之下，排污权交易的灵活性高，应当配合环保税的实施。两者从设立理念上来说并不矛盾，环保税还能弥补排污权交易涉及范围小和污染物种类少的缺陷，但这种“弥补”如果不能合理设置界限会使企业重复支付，加重企业经营负担。因此，国家层面应当制定相关政策来确立环保税与排污权交易的配合机制，合理设置环保税的征收范畴，对已购买排污指标的企业进行一定的税收减免，或适量降低排污权定价，在控制污染物排放的同时也避免过多增加企业负担。

参考文献

[1] 财政部，排污权有偿使用和交易试点工作取得阶段性成效，2019年1月http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201901/t20190118_3125090.html

作者：

崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

钱青静 中央财经大学绿色金融国际研究院研究助理