污染、环境恶化和温室气体的排放是过去四十多年来中国迅猛的城市化、工业化和经济增长带来的副作用。为了应对气候挑战，中国必须为城市建筑、能源供应、交通网络、废物回收和其他基础设施整合可持续的解决方案。未来五年中国节能环保等绿色领域的年均投资需求将达到2万亿到3万亿元，而财政资金仅能解决不到1/4。而绿色债券通过引入社会资本，可以在满足未来几年城市绿色投资的高需求方面发挥关键作用。

一、在中国发行绿色市政债的优势

市政债券最早起源于美国，按照所投资项目能否提供足够收益，市政债券可分为两类，无收益的由一般公共预算收入偿还，有收益的由政府性基金或专项收入偿还。从中国实践来看，地方政府专项债券被誉为中国版的市政债券，是基于地方政府信用、以地方政府或其授权代理机构为发债主体向公众公开发行的有价证券，募集资金主要用于支持当地基础设施建设和社会公益性项目建设。在中国发行绿色市政债券的主要优势包括以下方面。

一是调动社会资本。由于只依靠政府财政满足不了投资需求，所以引入社会资本是十分必要的。随着中国国内资本市场的成熟，这种可行性也越来越高。发行市政债券融资，可以有效弥补财政收支缺口，迅速募集大量资金投入基础设施建设，加快地方经济与公用事业发展。

二是缓解期限错配，丰富绿色债券品种。绿色项目建设周期相对较长，短期银行贷款等方式无法有效满足绿色产业对长期低成本资金的需求，市政债券发行期限较长，有利于缓解短期偿债压力。此外，中国现行绿色债券体系以金融债、公司债、企业债等债种为主，未来绿色市政债券的发行有助于进一步丰富绿色债券的发行实践，提升地方政府在绿色债券市场的发行份额。

三是政策信号价值和绿色声誉价值。中国正向低碳经济转型，而城市又是这一转型的排头兵，所以发行绿色债券符合政策导向，具有声誉价值。而从政府的角度来看，发行绿色债券表明地方政府有贯彻生态文明建设目标的决心，具有政策信号价值。此外，对于想在中国落户却又不知在何处落户的绿色企业来说，发行绿色市政债相当于给它们传递了积极的信号。

二、在中国发行绿色市政债的挑战和应对挑战的建议

虽然绿色市政债券有以上这些明显的优势，但至今为止中国绿色市政债券发行量较少，首单绿色市政债券由江西省赣江新区发行。该债券募集资金主要用于当地智能公用管道设施建设，获得12倍超额认购，体现了投资者的巨大需求和市场的充分认可。针对中国绿色市政债券的长远发展，笔者将着力探讨绿色债券发行难点，并探索针对性的解决方案。

（一）现行绿色债券政策体系未明确纳入地方政府专项债

现行《绿色债券支持项目目录（2015年版）》以及《绿色债券发行指引》，分别对企业、银行等不同类型的发行机构制定了发行绿债的标准，但未明确适用于绿色市政债券。上文提到的赣江新区的绿色市政债券是遵循《绿色债券支持项目目录（2015年版）》在上交所发行的。

未来，应进一步明确发行绿色地方政府专项债券适用的分类标准及发行监管规则，使得绿色市政债发行有据可依。

（二）地方能力建设不足

提高市政府金融部门在绿色市政债方面的专业性是很重要的，特别是在没有很多先例可以参考的情况下，早期阶段的指导对于绿色市政债的顺利发行非常关键。后期一旦发行了足够多的绿色市政债券，那么绿债发行的意识、技能和最佳实践等会在不同城市之间迅速扩散，供彼此相互借鉴。

因此，为了在市场发展早期对市场进行激发和引导，笔者建议财政部和中国人民银行发布专门针对市级政府的指导方针，提升地方政府对绿色债券的需求和认知。未来应进一步推进绿色专项债券试点，鼓励绿色金融改革创新试验区发行绿色市政债，通过示范效应推动其发展。

（三）绿色项目储备不足

绿色市政债券由地方专项基金或绿色项目收益偿付，由于多数债券持有者只愿意投资高收益高回报类型的项目，所以政府在发行绿色市政债时，要注意将这类具有盈利性的项目与公共福利项目分开来。

笔者建议增加兼具收益性和环境效益的绿色项目储备，可以将一揽子具有盈利性的项目打包起来，为其设立项目准备设施（PPFs）和可行性研究基金，增强项目组合的可融资性。这样打包可以使盈利项目的收入弥补非盈利项目的投资或抵消其成本。除此之外，将两类项目分开，只把最具盈利性的项目纳入绿色市政债券中对于投资者而言会更有吸引力。

（四）监测、报告、核查（MRV）费用负担较高，激励机制不足

与传统债券相比，绿色债券需要制定外部核查以及评估债券绿色表现的定期报告。在其他条件相同的情况下，MRV增加了绿色债券发行者的发行成本。

为了创造更多MRV成本可控的方案，笔者建议政府在寻找降低MRV成本的方法方面提供支持，从而使绿色市政债券比传统市政债券更具成本效益。该补贴机制也可以视省政府的能力进行调整：即补贴可以涵盖所有绿色债券非发行者，也可以只包含市政发行者；可以全额补贴，也可以部分补贴；可以补贴全部MRV成本，也可以补贴MRV过程的某些特定部分。此外，在地方政府经历大规模的债务重组以减少地方政府债务的同时，应进一步提高绿色市政专项债券的额度，从而引导绿色投资。

（五）地方政府专项债券发行权相对局限，部分城市融资能力不足

目前中国地方政府专项债由省级行政区及计划单列市发行，其它市县级融资需求由省一级政府代为发行。而城市是实现省级生态/环境保护、减少污染、减少和限制碳排放以及其他环境目标必不可少的参与者。

考虑到一般地级市发行的政府债占中国政府债总发行规模的40%以上，未来可加强研究，在不扩大信用风险敞口的情况下将专项债发行主体扩展至地级市，继而扩展绿色市政债的发行主体，更好满足市县级绿色融资需求。给市一级政府更多的动力发行绿色市政债券有利于省市的长远发展，特别是在中央政府指定的低碳城市试点项目较多的省份。随着投资者兴趣的增大以及市政府对绿色债券优势的认识逐渐加深，我们期待在未来几年看到更多的绿色市政债券为城市建设项目发行融资。

作者：

Carl Hooks 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

Mathias Lund Larsen 中央财经大学绿色金融国际研究院国际合作部负责人

编译：

苏自强 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

贡献：

云祉婷 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员