2020年2月5日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时发表重要讲话时指出，要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，严格执行传染病防治法及其实施条例和突发公共卫生事件应急条例等法律法规，依法实施疫情防控及应急处理措施。当前，我国新冠肺炎疫情折射出我国卫生应急体系的若干薄弱环节，以及我国公共卫生应急产业发展的滞后性。突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。卫生应急产业是为突发公共卫生事件的预防与应急准备、监测与预警、处置与救援等提供专用产品和服务的产业，具有覆盖面广、产业链长、涵盖领域多等特点。近年来，我国卫生应急产业发展进入快车道，许多地方把卫生应急产业作为重点发展方向发展，但是当前还存在很多问题，亟需包括金融在内的各种扶持政策，以便实现卫生应急产业与公共卫生应急体系同步较快发展。
一、我国公共卫生应急体系存在的主要问题
即将于今年6月1日施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》 第十九条规定：“国家建立健全突发事件卫生应急体系，制定和完善应急预案，组织开展突发事件的医疗救治、卫生学调查处置和心理援助等卫生应急工作，有效控制和消除危害。”《国务院关于实施健康中国行动的意见》（国发【2019】13号）也明确指出：“健全支撑体系。加强公共卫生体系建设和人才培养，提高疾病防治和应急处置能力。”客观讲，我国公共卫生应急体系近年来发展较快，但是与我国人民健康需求还存在很大差距，主要存在以下问题：
我国公共卫生应急体系设计不完善。我国各部门对“健康融入所有政策”以及卫生应急体系构建理解差异较大，各自为政；各级政府对辖区内公共卫生应急体系的资源统筹、体系建设、条件保障等工作重视程度不一、成效各异；各医疗和急救等专业机构高度组织化领地化，医防体系长期割裂，尚未能实现以人为本的全生命周期健康管理服务；医疗机构承担公共卫生应急体系的职能定位不明确，公共卫生机构、医疗机构分工协作机制不健全、缺乏联通共享，各级各类医疗卫生机构合作不够、协同性不强，服务体系难以有效应对严重的传染性疾病问题；基层医疗卫生机构的应急能力（包括社区卫生服务中心/站、乡镇卫生院等）基础差、底子薄，服务能力低的状况依然存在。
我国公共卫生应急产业发展不强劲。随着产业规模不断壮大，公共卫生应急产业已形成较为成熟的技术和产业链，尤其是涉及应急救援和处置技术研发、应急装备制造、检测与预警、应急抢险服务等许多领域，部分关键共性技术已实现产业化。但还存在一些问题，产业发展的市场主导性不强，产业集中度较低，具有领导力的龙头企业尚未出现；市场需求不稳定，需求主体不明确，供需不匹配；产业标准还未形成体系，相关产品标准分散于各个行业；自主创新能力不强，科研平台体系难以支撑卫生应急产业基础理论研究、核心技术突破与关键装备研发，企业技术储备不足；企业大多在单一领域发展，在提供应急救援综合解决方案方面能力不足，难以保障新形势下各类突发事件的应对需要。
我国公共卫生应急事业扶持政策不配套。从整体上看，我国财政投入总量、结构及方式不适应公共卫生应急体系体系的资金需求。具体体现在：各级政府对公共卫生应急事业的财政投入不足、结构不合理；公共卫生应急支出在地方财政总支出中没有单列，造成投入占比低；公共卫生应急体系建设中除公共卫生财政投入外，其他重大专项投入、社会捐助等形式少；金融机构对于公共卫生应急事业融资缺乏积极性，融资支持较少；各地区间公共卫生应急投入没有归口统一标准，导致投入不均衡，发展差别大。另外，公共卫生应急人才队伍不稳定，发展乏力，人才队伍的梯队建设、专业能力配置及管理缺乏系统规划，不能满足发展的需要。公共卫生应急信息化整体滞后，信息安全与信息公开间的平衡尚未有明确的制度安排。
二、以公共卫生应急产业发展促进应急体系构建
发展公共卫生应急产业，是防范和应对突发卫生事件的物质保障、技术支撑和专业服务。工信部最新统计显示，截至2月10日0时，工信部组织医疗物资企业复工扩产，累计向武汉市及湖北全省调拨大量公共卫生应急产品，47.01万件国标医用防护服，组织发送医用隔离眼罩/医用隔离面罩35.78万个、84消毒液6.45万箱、免洗手消毒液31.25吨，全自动红外测温仪663台。有效缓解了公共卫生产品紧张的局面，为打好新冠肺炎疫情防控阻击战发挥了重要支撑作用。可见，公共卫生应急产业的发展，有利于满足社会各方面不断增长的公共卫生应急产品和服务需求，有利于提升应对突发公共卫生事件的应急救援能力，有利于提高全社会抵御传染病等各种风险能力。从提升应对突发事件能力和水平看，我国大力发展公共卫生应急产业应从以下三方面重点突破：
一是加强公共卫生应急企业的科技创新。加快公共卫生应急产业的关键技术和装备研发，瞄准国际高端前沿科技技术，引导、鼓励、推动政产学研企的协同创新，集中力量突破一批支撑公共卫生应急产业发展的关键共性核心技术；加强知识产权保护和利用，促进卫生应急产业科技成果产业化；大力培育龙头企业，引导行业龙头企业通过兼并重组、品牌经营等方式补链强链扩链，支持有实力的企业做大做强，培育一批技术水平高、服务能力强、拥有自主知识产权和品牌优势、具有国际竞争力的大企业大集团；明确应急产品和服务发展方向，引导社会资源投向先进适用、安全可靠的应急产品和服务；鼓励跨国公司在我国设立研发中心，促进卫生应急产业创新成果在我国落地转化、实现产业化。
二是大力扶持社会量参与公共卫生应急产业发展。引导社会力量以多种形式提供公共卫生应急服务，尝试通过政府进行优先采购。支持与生产生活密切相关的应急服务机构发展，推动应急服务专业化、市场化、规模化发展和应急产品标准化、模块化、系列化、特色化发展，引导企业提供一体化综合解决方案。优化产业布局，鼓励有条件的地区发展各具特色的卫生应急产业集聚区，打造区域性创新中心和成果转化中心，建设国家卫生应急产业示范基地，打造应急物资和生产能力储备基地，完善区域性卫生应急产业链，引领国家应急技术装备研发、应急产品生产制造和应急服务发展。
三是促进公共卫生应急产业的智能制造。公共卫生应急体系信息化是贯彻国家信息化发展的重要内容之一，是落实健康中国战略的迫切要求，公共卫生应急产业的信息化，可以更好地解决公共卫生服务需求与服务供给的矛盾，提升基本公共卫生服务能力，提高科学管理水平、卫生服务质量和效率。在推进公共卫生应急产业的智能化发展中，应坚持政府主导，全面统筹，以卫生应急服务为核心，实现区域卫生应急系统联通和共享，建立和完善覆盖全国的传染病和突发卫生事件监测系统，全面推广健康危害因素监测、生命登记监测系统、三级卫生应急信息平台等，加强信息安全体系建。同时促进公共卫生应急大数据的应用，提升信息分析利用能力，以人为本构建智慧型公共卫生应急体系。
三、推动我国公共卫生应急体系发展的投融资建议
党的十九大报告提出，坚持新时期卫生与健康工作方针，建立完善功能互补、协作密切、责权清晰、与社会主义现代化国家社会经济发展水平相适应的新时代公共卫生体系，为人民群众提供全方位全周期、优质高效的公共卫生服务。这需要将公共卫生应急产业和体系发展目标纳入各级政府年度政府工作目标管理，整合社会资源，充分发挥医疗卫生机构现有资源规模效应。所以，新时代我国公共卫生应急体系的框架、定位、服务目标、管理机制、组织机制和内部运行机制等，需要完善的和可操作性的政策支持。具体政策建议如下：
一是推动公共卫生应急服务业与现代保险服务业相结合，将保险纳入灾害事故防范救助体系，加快推行公共卫生巨灾保险，以此加强全民公共安全和风险意识宣传教育，推动消费观念转变，扩大家庭、个人对应急产品和服务的消费需求。
二是优化财政投入模式，制定长效投入机制，从顶层设计的角度明确中央和地方政府的管理职责和筹资职责，将公共卫生应急体系纳入政府支出专项资金，资金设计上要注重推动建立医防结合的卫生应急服务体系。
三是将公共卫生应急服务与医保结合，使医保由原有的单纯购买医疗服务向购买预防、康复等综合型医疗服务发展。这一思路实际上是许多国家在上世纪七八十年代就已采纳的通行做法，以此扩大公共卫生应急体系的覆盖面。
四是建立多渠道筹资机制，在强调政府在公共卫生中的作用，同时鼓励银行等金融机构增加资金支持，同时通过社会捐赠或企业资助等多渠道筹资机制，形成公共卫生应急体系的雄厚资金基础。
五是多层次、多渠道、多方式扩大国际交流与合作，鼓励共卫生应急企业引进、消化、吸收国外应急先进技术和先进服务理念，提升企业竞争力，以高端应急产品、技术和服务开拓国际市场，参与全球市场竞争。
六是放宽公共卫生应急产业的市场准入门槛，积极吸引社会资本和多方力量参与公共卫生应急产业发展，充分激发公共卫生产品的市场主体活力，增强公共卫生应急产业发展内生动力和良好宏观环境。
作者：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任，课题组组长
