社会办医是我国医疗服务体系的重要组成部分，是增加医疗资源有效供给和促进医疗产业繁荣发展的重要力量，是实施健康中国战略和深化医改制度的重要任务。习近平总书记在全国卫生与健康大会上深刻指出，在基本医疗卫生服务领域政府要有作为，在非基本医疗卫生服务领域市场要有活力，为社会办医的定位和发展提供了根本遵循。2019年6月10日，经国务院同意，国家卫生健康委、国家发展改革委、国家医保局、中国银保监会等10个部门联合印发了《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》（国卫医发〔2019〕42号，以下简称《意见》）。《意见》推出了一批鼓励“推广政府购买服务” 和“支持社会办医与公立医院”开展合作等若干支持政策，这为公私合作制促进社会办医融资提供了政策基础和产业机遇。
一、社会办医中公私合作制的良好机遇
公共私营合作制，简称公私合作制或PPP（Public-Private Partnership），是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系,共同提供公共产品和服务的制度。医药服务的公私合作制,就是旨在为医疗服务和医药产业服务改革提供一种新的社会办医途径。2018年财政部网站发布《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》(财金〔2018〕8号)，其中有3个医养结合项目涉及投资总额为21.0754亿元。社会办医为公私合作制提供了机遇，具体如下：
推广政府购买服务为公私合作制提供了政策支持。公私合作制强调政府购买公共合作，按照公平竞争择优的原则，支持向私营机构购买服务，为社区居民提供有关公共卫生服务，方便居民。《意见》在第三条对于推广政府购买服务放宽了许多限制，提出创新政府提供公共卫生服务方式，进一步加大政府购买服务力度。并明确国家卫生健康委、财政部等部门会同各地负责落实，各地要于2019年底前制定政府购买医疗卫生服务实施办法，明确购买服务的主体、内容、方式、程序和监督管理等细则。
鼓励探索医疗机构多种合作模式为公私合作制提供了广阔空间。《意见》第十条要求国家卫生健康委、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部、住房城乡建设部、国务院国资委等部门会同各地负责落实医疗机构多种合作模式工作。具体提出支持社会办医与公立医院开展医疗业务、学科建设、人才培养等合作，倡导开展各类医疗机构广泛协作、联动、支持模式试点，并建立合理的分工与分配机制。引导和规范社会力量通过多种形式参与公立医院改制重组，完善改制重组过程中涉及的资产招拍挂、人员身份转换、无形资产评估等配套政策。
社会办医的发展现状为公私合作制提供了坚实基础。近年来，社会办医取得了长足进展，公立医疗机构与社会办医分工合作。各地完善医联体网格化布局，支持社会办医与公立医院开展医疗业务、学科建设、人才培养等合作。我国还完善了医疗保险支持政策，鼓励商业保险机构与社会办医联合开发多样化、个性化医疗保险产品。截至2018年底，社会办医疗机构数量达到45.9万个，占比46%；社会办医院数量达到2.1万个，占比63.5%。社会办医的人员、床位、诊疗量占比均保持稳定增长。这为公私合作制进一步发展积累了市场基础。
二、公私合作制促进社会办医的制约因素
今年是我国新一轮医改10周年。2009年,我国新一轮医改拉开序幕,新医改的指导原则是“注重发挥市场机制作用,动员社会力量参与,促进有序竞争机制的形成,提高医疗卫生运行效率、服务水平和质量,满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。”这一原则体现了政府医药改革的基本方法和思路,即政府主导,发挥市场机制作用。而医药服务的公私合作制,是政府和私营合作的平台，是社会办医提供公共服务供给的载体。近几年来,中国各地医疗服务领域出现了不少PPP案例,例如业务外包、特许经营和私有化。 2008年,云南省昆明市开始探索新的社会资本办医模式,这种模式被当地政府称为“改制重组模式”,即政府与企业合作办医。这种模式对社会办医具有很高的研究价值。但还存在以下亟待突破的制约：
医药私营资本权益维护难以保障。国务院办公厅转发《财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中明确规定了私营资本的合法权益，要求保障合作各方合法权益。当前的问题是：投资权益不易保障，政资不分，缺乏投票决策权、监督权和信息权等，相关法律法规缺乏配套实施细则，执法主体不明确，司法机关往往保护国资，政策缺乏落实机制，缺少第三方评估和监督，政府公权偏袒国资，导致社会资本权益难以得到有效保障，影响资本融合。
医药资本市场发展尚不完善。公私合作制需要完善的资本市场，但目前国内的资本市场直接融资滞后，不仅银行难以贷款，股权、期权、债券等直接融资渠道严重匮乏；而且直接融资结构不合理，债券融资的比例过低，能够利用股权融资的企业太少。财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号的通知）中提出鼓励社会资本积极参与、充分竞争，以促进市场多元化。医药资本市场当前应当加大推广公私合作制，促进充分竞争，培育市场主体，以丰富医疗市场供给。
医药资源配置观念稍显滞后。发改委出台的《政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》(发改办投资[2015]2860号)强调，积极推广PPP模式，充分发挥投资在稳增长中的重要作用。但是个别地方和部门依然认为医疗产业作为基础健康产业，只有公办和国企才有可能办好。可见，医药公私合作制的大力推进还需要制定一系列有针对性的市场化资源配套的细化政策，扶持非公有资本快速发展；采取更大力度推动金融机构不断改革，让资本市场为社会办医进行混合所有制改革实行杠杆并购提供资金来源。
三、公私合作制促进社会办医的融资模式
《意见》立足社会办医的定位和发展方向，在巩固和加强前期工作的基础上，又推出了一批鼓励支持政策。我们应当抢抓医药公私合作制的发展机遇，加大改革力度，进一步创新支持方式。为加快社会办医发展提供可供选择的融资模式，具体设计如下：
建立医药公私合作制产业基金。地方政府可以按照《意见》要求制定细则时寻求金融机构进行合作，共同统筹规划能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的社会办医项目，制定综合性的协议，设立目的明确的有限合伙制PPP产业发展基金。国有资本、获得政府特许经营权的私营资本和PPP产业基金按协商的比例各自参股，投入到社会办医的具体项目。
重视社会办医直接融资工具。《意见》提出建立包括保险在内的各类资金支持。从公私合作制的融资角度来看，首先是对社会办医基础设施类PPP项目采用直接债务融资工具。建议授予地方政府发行项目收益债的权限，为社会办医提供更多透明高效的融资新途径。此外，作为必要补充，设立理财直接融资工具，商业银行可以作为发起管理人，开发社会办医的更多直接融资工具。
充分发挥投资银行的融资作用。社会办医融资和公私合作制都是业务性较强的领域，需要投资银行的参与和推动。《意见》鼓励私营资本参与公立医院发展，投行可在这个过程中主动发挥资金规模与客户资源的优势，提供富有PPP理念的投行服务。一方面为私营资本进入社会办医，投行可以提供有针对性的入股顾问服务和融资服务；另一方面投资银行还可以对实现公私合作制的社会办医资本提供估值管理服务，利益共享。
（此文曾获全国食品药品安全与监管博士后论坛二等奖，原文标题是《医药公共私营合作中的风险治理》，现根据新的政策和数据修改完善刊出）
作者：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融课题组组长
张兰廷 中国社会科学院工业经济研究所博士后，健康金融课题组成员
