2019年6月1日南非《碳税法案》正式生效，由此南非成为首个实施碳税的非洲国家。碳税作为控制温室气体排放的重要工具之一，已在众多国家发挥其预设作用。本文将通过介绍碳税制度的历史进程及其积极作用，探讨在实施碳交易制度背景下，我国如何有效使用碳税工具推动节能减排。

一、碳税政策的历史进程

碳税是一项针对向大气排放二氧化碳而征收的环境税，从经济学角度看，是庇古税的一种。设置碳税的意图是通过税收手段，抑制向大气中排放过多二氧化碳，从而减缓气候变暖进程。作为有效和合理应对全球气候变化的手段之一，碳税利用市场的无形之手引导市场参与者走向低碳未来，提供了具有成本效益的杠杆。

芬兰是全球首征碳税的国家。1990年，芬兰政府对化石燃料按碳含量征收1.62美元/tCO2的碳税，而后芬兰在1997年和2011年分别进行了税制改革，纳入更多征税对象以及采用更科学的征税方法。现在芬兰碳税征税对象包括汽油、柴油、轻质燃油、重质燃料油、航空煤油、航空汽油、煤炭和天然气等。碳税被认为是芬兰发展低碳经济最重要的手段之一。目前包括加拿大、澳大利亚、英国、美国等20多个国家均有实施碳税。各国开始征收碳税的时间如下表所示：

表1：全球主要国家征收碳税时间

资料来源：根据公开资料整理

二、碳税政策的积极作用——以英国为例

从碳税在各个国家的发展情况看，碳税对温室气体减排和国家低碳转型等方面均发挥积极作用。以英国为例，英国历史上煤炭资源丰富，煤炭为英国工业革命蓬勃发展提供了重要支持。1882年世界上首座集中式公共燃煤发电机组在伦敦运行，英国成为全球首个使用煤电的国家。但煤炭的过量使用也使英国遭受了前所未有的环境污染，目前英国政府正在通过调节能源结构等措施，利用清洁能源逐步替代化石能源，力争在2025年前逐步淘汰煤电。而碳税则是帮助英国实现电力系统低碳转型目标的重要工具。

英国在2013年启动了碳税（又称“地板碳价”）。地板碳价作用于电力行业，由两部分组成，一部分是欧盟碳市场下的配额价格，另一部分是设定的地板碳价减去配额价格后的差额，称为碳支撑价格（Carbon Support Price）。在该政策下，电力公司须按照地板碳价对其产生的二氧化碳排放进行支付。如果欧盟碳市场的碳价低于英国地板碳价，则电力公司须按差额另外缴纳碳支撑价格。到2021年前，英国的地板碳价为18英镑/吨。高额的碳税使得以煤炭为燃料的火电失去竞争力，而碳排放量相对较低的天然气发电、可再生能源发电爆发出市场潜力。在碳税的影响下，英国的煤电厂效益逐渐降低，许多煤电厂停止运营。截至2018年底，英国只有6个还在运作的煤电厂。碳税的征收使得英国2018年化石燃料发电量比2013年下降了近三分之一。与此同时，可再生能源发电量从2013年的19.5GW增长到2018年的41.9GW[1]。

从下图1 可看出，自2013年英国实行碳税以来，碳税对煤电厂造成巨大冲击。煤电厂的发电量从2012年的143太千瓦一路跌至2018年的17太千瓦，下降了近9倍，降速惊人。而温室气体排放量较低的天然气发电以及风力和生物质等清洁能源发电却在碳税的作用下迎来一波迅猛增长。尤其是天然气发电，在2014年以后取代煤电，成为了英国电力最大的供应部分，同时风力发电从2012年的20太瓦时增至2018年的58太瓦时，增幅近2倍。2017年后，英国的天然气发电、风力发电、生物质能发电体量均已经超过火电。

图1:2012-2018年英国四种来源电力供给量

英国煤电在碳税的影响下规模不断缩减，电力系统对煤电的依赖程度也逐渐降低。英国政府已宣布将在2025年前淘汰所有煤电厂。如图2所示，煤电供给比从2012年的近4成（39.2%）一路降至2018年的5.1%，逐步从电力供给巨头演变为电力系统中不足轻重的一部分。

图2:2012-2018英国煤电发电量占总发电量比例图

同时，英国可再生能源发电量在2018年首次超过化石燃料发电总量。如图3所示，2018年煤炭发电和天然气发电分别占总电量的5%和39%，共计44%；而可再生能源发电总和占总发电量的53%。英国碳税预计在2020年后将再次上调。碳税的上调将进一步挤压化石能源发电的利润空间，迫使英国的电力系统向更低碳排放的可再生能源转型。预计天然气发电将在碳税调高后受到一定冲击。有关机构预测，英国天然气发电的领先地位将在2020年被可再生能源发电取代，且如果英国要完成其定下的自主减排目标，天然气发电量占比需在2030年前降至25%以下[1]。

图3：2018年英国各电力来源发电量占比图

三、在碳交易制度背景下实施碳税政策的建议

根据世界银行最新发布的数据，到目前为止全球已经有46个国家和28个国内地方（如州、省等）确定实行碳交易市场或碳税等碳价机制。碳税和碳交易都是以控制温室气体排放为目的，促进节能减排的经济手段，都通过给CO2和其他温室气体赋予价格，从而为整个经济系统向高能效和低能耗转型提供一个信号。单纯从理论上来讲，两种手段都是具有市场效率的经济措施。

两者主要区别在于，税收手段的碳价格（通过税率）是由政府制定的，排放量（或减排量）则随市场供需而有所波动。在碳税政策下，企业会根据减排成本来决定一定时期内的排放量，一定时期以内的碳排放量是相对不可控的，因此碳税手段被称为“基于价格”的经济手段。而碳交易体系的碳排放总量是由政府设定，碳减排量是可控的，而碳价格则随着一定时期内可交易的配额数量以及社会、经济情况而发生波动，因此，碳交易手段通常被称为“基于数量”的经济手段[3]。我国目前已经开展碳市场交易，在这一情景下如何合理利用碳税与碳市场共同进行节能减排，最大化发挥两者的协同作用，本文提出以下几点政策建议。

（一） 探讨与碳市场作为政策组合的可能性

目前我国碳交易市场正在有条不紊地进行。从2013年的试点市场到2017年底宣布启动全国碳交易市场，中国的碳市场建设进展迅速。2018年度试点碳市场累计成交量近6700万吨，成交金额约16亿元。鉴于现在中国设计的碳市场还未纳入全部碳排放源，可以在建设全国碳市场的前提下，考虑碳税与碳市场作为政策组合的可能性，适时引入碳税作为碳市场的一个补充，对未纳入碳市场的行业，通过征收碳税来调动减排积极性。同时也应借鉴国外现行碳税国家经验，持续关注碳税最新研究进展，取精去粕，更好地发挥两者的作用。

（二） 合理设计碳税制度

随着碳税征收比例的提高，碳税的边际减排效应也相应地降低。而挪威的碳税征收经验也显示，尽管征收高碳税，如果在税收机制上设置不合理，也无法达到理想减排效果。1990-1999期间挪威的温室气体排放总量在高碳税情境下比零碳税情境下只相应减少了2.4%[4]。这主要是由于挪威的碳税课征机制设置过于宽松和缺乏弹性。因此，需要设置合理的课征主体、征收比例以及税收减免条件等，分阶段征收不同比例碳税，避免对经济造成巨大冲击，在不对国民经济产生重大负面影响情况下，产生最大温室气体减排效应。

（三） 完善碳税相关配套设施

早在2010年国家发改委与财政部就分析了征收碳税的必要性和可行性。但由于税收涉及多个方面，当时征收碳税的客观条件均不成熟，征税事宜也被搁置。而在绿色金融蓬勃发展的今天，中国政府自上而下推动绿色金融健康活力发展。推行碳税的外部条件已经有了极大改善。因此在推行碳税前应完善配套设施，建立税法基础，使整个征收过程有法可循。另外，我国已先行启动碳市场，碳税的制度设计应协调碳市场制度，避免出现双重管治，加重管控单位负担。

附注

[1] 详见：https://www.power-technology.com/news/uk-renewable-energy-brexit/

[2] 详见：https://www.carbonbrief.org/analysis-uk-electricity-generation-2018-falls-to-lowest-since-1994

[3] 王遥，《碳金融：全球视野与中国布局》，2010

[4] 详见：https://econweb.ucsd.edu/~carsonvs/papers/632.pdf

作者：

崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

洪睿晨 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员