2019年4月4日，浙江省发改委公布了《浙江省用能权有偿使用和交易管理办法（征求意见稿）》和《浙江省用能权有偿使用和交易第三方审核机构管理办法（征求意见稿）》两个文件，公开向社会各界征求意见。本文将对此次公布的《浙江省用能权有偿使用和交易管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）进行梳理和分析，并提出对该省进一步发展用能权交易市场的政策建议。
一、浙江省用能权交易进展情况
用能权是指用能单位经各级人民政府节能主管部门确认，在一定时期内依法取得的可使用、可交易的能源量的权属。用能权概念的提出源于政府对能源消耗的控制由原来的对能耗强度的单一控制升级为对能耗总量和能耗强度的综合控制。2016年7月，国家发改委公布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出将在浙江、福建、河南和四川四省开展用能权有偿使用和交易制度试点，到2020年视试点效果逐步推广。
四试点中浙江省用能权交易推进力度最大。早在2013年，浙江省海宁市就开展了全国第一个用能权交易试点工作，将全市年综合能耗在3000吨标煤以上的企业及列入交易范围企业所有新增用能项目和其他新增年耗能1000t标煤（含）以上项目纳入用能权交易范畴。对存量用能指标实行核定配额、对新增用能实行有偿使用、对超额用能实行差别收费、对减少用能实行合理补偿。
2015年，浙江省温州市启动用能权交易市场，年综合耗能1000t标煤（当量值） 以上的工业企业，及列入交易范围企业所有新增用能项目和其他新增年耗能1000t标煤（含）以上项目纳入交易范畴。存量用能指标根据单耗水平差别化核定；新增能耗需有偿申购，并实施差别化收费，对单位能耗低于本市“十二五”末工业增加值能耗水平的，免收新增用能指标申购费；当年度用能总量指标超过配额时，超额用能部分根据亩产效益考核评价执行差别化收费[1]。
2018年12月，浙江省正式启动全省用能权有偿使用和交易市场，宣布将分三阶段进行市场建设，第一阶段（2019年）以增量交易为主；第二阶段（2020年）进一步拓展交易范围，实现存量交易与增量交易并存；第三阶段（2020年底）将设立租赁市场，充分发挥市场在资源配置中的作用。
二、《征求意见稿》要点和特征总结
浙江是四个用能权试点中进展最快的一个，浙江省结合自身实际，积极对用能权交易进行实践，探索用能权有偿使用和交易的做法和经验。此次《征求意见稿》的出台对浙江省试点的发展起推动作用，具有重大意义，但也存在一些待修正的问题。对《征求意见稿》的要点和特征总结如下：
（一） 在试点初始阶段以增量交易为主
浙江省此次公布的《征求意见稿》中规定用能权交易包括增量交易、存量交易和租赁交易，在试点初始阶段以增量交易为主，未涉及到用能权指标的初始分配。一般的环境权益交易市场，如碳排放权交易市场，以及包括河南、福建、四川在内的用能权交易试点，均在实施方案中要求在总量控制的前提下进行排放配额的初始分配和后续履约，因此初始配额的分配十分关键，配额的分配需要科学合理，涉及到复杂的方法学和核算。浙江省在试点初始阶段以增量交易为主，避免了初始配额分配松紧不当产生的问题，从简单入手，利于初始交易的顺利开展，也是一种制度上的创新。另外，要求申购方为单位工业增加值能耗高于浙江省“十三五”时期控制目标（0.6吨标准煤／万元）的新增用能量，体现了发挥用能权交易对实现浙江省“十三五”时期控制目标的作用。
（二） 价格调整空间大
试点初始阶段，价格在基准价400元/吨标煤的基础上采取定额出让、差别化定价方式确定。用能单位申购用能权指标的价格计算公式为：
其中A为价格调整系数（0.5≤A≤2.5），B为新增用能项目单位工业增加值能耗（吨标煤/万元）。价格调整系数由县级以上人民政府节能主管部门根据经济社会发展状况、能源“双控”形势、单位工业增加值能耗大小、能源效率水平及能源稀缺程度等设置。价格调整系数的设置可反映各地区节能难易程度不同而导致节能成本的不同。但调整系数取值区间过大，使得最高价和最低价间有5倍之差，可调空间过大，而同一省内节能成本差距理应不大，过大的价差将影响用能权交易的公允性。
（三） 交易步骤较繁琐
从浙江省发布的《征求意见稿》中的流程来看，用能权申购和出让的步骤较多，交易时间较长。申购方需提交用能单位的基本信息表、新增用能项目申购登记表、节能评估报告、可行性研究报告等进行用能权指标申购；出让方需提交用能单位的基本信息表、淘汰落后产能和压减过剩产能腾出的用能量出让登记表、企业通过节能技术改造等方式产生的节能量出让登记表、近三年上报统计局能耗报表、淘汰落后产能验收意见表等进行指标出让。主管部门对申请材料进行审核确权后，发布申购和出让公告。公告发布后用能单位开展预交易。达成交易意向后，要通过出让方所在地主管部门的逐级审核后，才能向交易双方出具预交易确认书。签订合同之前还要进行不少于5个工作日的公示。这种交易流程比较繁琐，且每一步骤的耗时较长。繁琐的交易步骤会增加交易双方的交易成本，降低交易的效率，影响用能权交易市场的活跃度。
（四） 市场属性待强化
此次的《征求意见稿》强调了用能权的有偿使用特性，但交易的市场属性尚待加强。主要从以下两方面体现：一是用能权的交易主体为县级以上人民政府和相关用能单位，未纳入自愿参与交易的单位和个人，且交易均要在政府的参与下进行；二是用能权交易的价格受价格调整系数和新增用能项目单位工业增加值能耗的影响，意味着同一试点范围内不同地区、不同项目的价格都不一样，无法形成一个统一价格的交易市场。这样的处理方式更像是政府的行政手段，弱化了交易的市场属性。
三、对浙江省发展用能权交易的政策建议
（一）强化用能权交易概念，形成真正的交易市场
《征求意见稿》中对于用能权的有偿使用部分做出了详细规定，包括对门槛和价格的设置，但关于交易的部分相对弱化。由于价格的设置主导权在政府，且不同能耗值的单位对应的申购价格也不一样，因此无法形成统一的价格。用能权交易的参与方目前也只局限于政府和相关用能单位，市场参与者受限。2016年七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》第六条中明确指出要建立和完善节能量（用能权）交易市场，并且发展基于节能量（用能权）的融资工具。如果不进一步开放交易，则很难吸引更多资金进入，难以实现融资工具创新。因此，浙江省用能权试点应探索交易机制的设置，在实现节能目标的前提下形成真正的用能权交易市场。
（二）简化用能权交易程序，提高用能单位交易效率
目前公布的《征求意见稿》对用能权交易程序的设计较繁琐，参与交易的用能单位需要经过多重审核和公示，才能完成用能权的交易，交易内容复杂，交易时间较长。繁琐的交易程序增加了用能单位的时间成本和交易难度，不利于培育交易积极性，也不利于增加市场活跃度。应简化交易程序，在确保数据和信息合理性和准确性，并可追溯、可核查的前提下，探索更高效便捷的交易步骤，实现用能权高效交易。
（三）深化用能权试点工作，探索纳入更多用能单位
浙江省试点初始阶段以增量交易为主，即区域内满足交易条件的新增用能量才需进行交易，对于区域内已有高耗能单位，目前的用能权交易未对其能耗起控制作用。主管部门应注意积累初始阶段交易经验，及时总结交易过程中出现的问题，完善配套措施，探索有效可行的机制设计，尽快对已有高耗能单位进行纳管控制，推出存量交易和租赁交易机制，为用能权交易全国范围内推广复制提供经验。
（四）优化用能权交易制度，做好与碳排放权交易的衔接
用能权交易的基础是能源消费总量控制，属于前端把控。碳排放权交易的基础是碳排放总量控制，属于末端把控。但鉴于燃料消耗量和碳排放量之间具有相互换算的关系，两者实际上测算的是同一个指标。浙江省目前不是碳排放权交易试点，但随着全国碳市场的启动，实质性交易产生后，浙江省会在两个市场的监管下，势必会加重企业负担。因此，应该做好对两个市场的监管协调工作，明确用能权交易与碳交易之间的关系，对纳入两个市场中的企业如何进行转换和抵扣等做出规定，最大程度避免增加企业负担，提高企业参与市场交易的积极性。
