土壤问题是中国环境工作不可忽视的一环。土地流失、土壤污染等问题已成为阻碍经济社会可持续发展的一项严峻挑战。据生态环境部2017年发布的《中国生态环境状况公报》显示，中国土壤侵蚀总面积294.9万平方千米，占普查范围总面积的31.1%。[1]北极星环境修复网的一项调查表明，长三角地区至少10%的土壤基本丧失生产力；华南地区有近40%的农田菜地土壤重金属污染超标，其中10%属严重超标；云南地区单个元素超标率在30%以上的达到37个县，而在河套地区共有近30万人受砷中毒威胁。

原国土资源部土地改革中心和社会科学文献出版社自2014年起每年都会联合发布《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告》，对中国土地整治的发展创新进行总结评价，并分析了社会关注度高的难点热点问题。 2019年1月1日，中国首部《土壤污染防治法》（以下简称《土壤法》）正式施行。这部耗时十二年、共七章九十九条的土壤法的诞生，标志着中国土壤污染防治、土壤修复工作迈进一个新的发展机遇期。

当前，土地整治已上升为国家层面的战略部署。必须促使生产、消费、投融资等各个领域协同并进，攻坚克难，才能加快土壤修复工作的推进。如何从金融角度撬动更多的资本流向土壤修复领域，值得我们深入探讨。

一、土地污染现状

2014 年 4 月 17 日环保部联合原国土部公布了《全国土壤污染状况调查公报》，这是中国首次在全国范围内进行土壤污染调查。调查结果显示，中国现有的20亿亩（1.33亿公顷）农田，严重污染的土壤几乎构成污染20％，其中大部分不适合种植。总体来说，中国的土壤问题可以概括为以下四个方面：

（1）土壤条件总体情况不甚乐观，部分地区污染特别严重。受污染的土壤占全国土壤面积的16.1％，其中1.1％是严重的污染。总的来看，南方的土壤污染比北方严重。长三角、珠三角和东北老工业基地问题尤甚。西南和中南部地区有大面积的重金属污染。土壤中镉、砷和铅的含量从西北到东南，从东北到西南逐步呈递增态势。

（2）不同类型的土地的污染百分比不同。农田、林地、草地和未利用地的污染面积占比分别为19.4％，10.0％，10.4％和11.4％。此外，如图1所示，重污染企业用地和工业采矿废弃地的污染问题十分突出。

图1 各类典型地块点位超标率

资料来源: Financing Models for Soil Remediation系列文章Financing Models for Remediation in China

（3）土壤污染类型以无机污染为主，其次是有机污染，最后还有一小部分复合污染。镉，汞，砷，铜，铅，铬，锌和镍八种无机污染物的比例过高;三种有机污染物的比例过高，包括六氯环己烷（HCH），二氯二苯基三氯乙烷（DDT）和多环芳烃（PAHs）。

（4）重金属镉的污染越来越严重。调查结果显示，82.8％的超标指数来自这8种无机重金属污染物（镉，汞，砷，铜，铅，铬，锌和镍， 其中镉超标情况最为严重，比标准高出7％。全国范围内镉污染正在扩散，在西南和沿海地区，镉含量已经增加了50％以上。

与水体和大气污染相比，土壤污染具有隐蔽性、滞后性和不易逆转性。由于重金属难以降解，导致重金属对土壤的污染基本上是一个不可完全逆转的过程。另外，土壤中的许多有机污染物也需要较长时间才能降解。土壤污染一旦发生，仅仅依靠切断污染源的方法很难恢复。这导致了治理土壤污染的成本高、周期长、难度大。由此，土壤修复项目的融资困难可见一斑。

二、土壤修复面临的融资挑战

如上文所述，土壤修复项目由于其自身复杂性，成本较高。一些发达国家和地区的经验也表明，土壤污染控制的成本确实比水和空气的要高很多。美国在20世纪90年代在污染地土壤修复方面耗资就高达1000亿美元。另外，通过总结欧洲和美国等国家的案例，我们可以发现，土壤保护、土地使用可持续管理（污染风险防控等）和土壤修复这三类项目的成本几乎呈1：10：100的比例。

中国面临的土壤问题有很多是由于历史原因造成的，污染责任方更难甄别，不易落实“谁污染谁治理”的原则，这就使很多土壤修复的重担落到了政府头上，给中央财政带来巨大的压力。中国的土壤修复工作需要的资金总额可能在数十万亿左右。现有的土壤修复资金远不足以满足土壤污染控制的需要。据新华网报道，从“十三五”到2017年底，中央财政累计安排专项资金150亿元。[1]这意味着土壤修复领域还有巨大的财务缺口需要社会资本来进行填补。

虽然在国家政策的大力推动下，正有越来越多的企业参与到土壤修复行业中来，中国从事土壤修复的企业数量已经超过900家，是2014年的近两倍。根据据前瞻产业研究院发布的《2019-2024土壤修复行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》，预计到2024年我国土壤修复市场规模将接近860亿元。[2]然而与数十万亿的资金缺口相比，还需利用更多金融手段，刺激资金流向土壤修复行业。

三、弥补土壤修复资金缺口的建议

为加快撬动社会资本流向土壤修复领域，笔者提出以下几项建议。

1,充分运用PPP模式大力撬动社会资本

公私合作伙伴关系（PPP）是一种政府和社会机构之间风险和利益分享概念的长期合作机制。运用PPP为土壤修复项目融资可以充分发挥政府和社会机构的优势，最大限度地提高资源效率。一方面发挥政府在民生项目上的政策引导性地位，另一方面大力吸引社会资本的参与，收紧土壤修复项目资金缺口。

自2014年以来，中国加大力度推广PPP模式，财政部和国家发展改革委等部委陆续出台了一系列政策，支持包括BOT、TOT、ROT等多种运作模式，绿色PPP项目数量持续增长，截至2018年6月末，全国PPP综合信息平台管理库累计绿色PPP项目数量及投资额在管理库中的占比分别为54.1%、36.2%。

图2 绿色PPP项目数量及投资额变化情况图

资料来源：《构建中国绿色金融体系：进展报告2018》，中央财经大学绿色金融国际研究院

国务院办公厅于2018年8月14日印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，在“坚决纠正一些地方政府不守信用承诺、新官不理旧账等现象”的措施中，明确提出2018年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（司法部、发改委、财政部负责）。

这意味着期待已久的PPP顶层立法将有望很快出台，PPP市场随之将可能迎来新一轮的增长。

当前，全国PPP综合信息平台管理库包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业，各领域的项目遵循统一的政策引导，专项性的PPP指引或细则还不完备，绿色PPP领域亦同。虽然目前全国PPP综合信息平台项目库季报的统计中已经开始关注绿色PPP项目的进展情况，但明确的绿色PPP的定义还未形成，从整个政策环境来看，环保类政策多是导向性的，尚未形成落地实操的指引，缺乏主流理论和支持，同时针对绿色PPP项目的操作指引或专项支持政策仍然空白。笔者建议相关部门在基于发改委《绿色产业指导目录（2019年版）》的基础上，借鉴绿色债券领域标准化工作的实践情况，合力出台绿色PPP领域的标准和指引，并将土壤修复等重点项目纳入其中。另一方面，也可将绿色PPP项目纳入政府绩效考核指标，加大各地政府的重视程度和支持力度，使更多像土壤修复一样投资规模大、回收周期长、公益性强的绿色项目尽快得到“认领”，解决融资“开头难”的问题。

2,为土壤修复项目开拓绿色信贷市场

在中国的金融体系中，银行是社会融资的主体，是支持国民经济运转的重要枢纽。截至2018年7月，银行业金融机构资产规模约占金融机构资产总规模的8成 ，银行业金融机构总资产为254.3万亿。而在银行业资产规模中，信贷业务则占其中的一半。必须充分利用信贷工具，才能拓宽土壤修复项目融资渠道。而事实上，通过观察2016年绿色信贷资金用途分布（如图2）， 我们可以发现，土壤修复在整个绿色信贷市场中占到的比例微乎其微（不到2%，被包含在图2中“其他”的部分）。由此可见，在绿色信贷市场，土壤修复项目还有很大空间可以开拓。笔者建议，土壤修复项目开发商要加强了解国家关于绿色信贷的政策规定，充分解读《绿色信贷指引》等相关文件，最大化为项目融资争取政策支持；银行业金融机构要加强金融产品创新，因地制宜为当地土壤修复项目定制信贷产品；监管部门在修订绿色信贷相关政策时，可以适当向土壤修复领域倾斜，鼓励金融机构加强对土壤修复类项目贷款的支持。

图3 绿色信贷资金用途分布（按产业分）（单位：十亿元）

资料来源：Xinhua08.com (2016)

3,发挥绿色保险的融资保障角色

2018年5月生态环境部部长李干杰在京主持召开部务会议，审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》），这标志着我国的环境污染强制责任保险制度建设将迎来重大突破。如上文所说，土壤修复的成本是土壤保护成本的近百倍。将环境污染强制责任保险运用到土壤保护和修复中，不仅能够促使被污染土壤变得有源可溯，有款可追，通过市场化专业力量，实现外部成本内部化，提高土壤损害赔偿等工作成效，也能提高潜在责任方的土壤保护意识，从源头上减少土壤污染的发生。笔者建议将近年来扩散最为严重的土壤污染源——重金属镉的生产和使用纳入强制投保范围，并在环境污染强制责任保险管理办法中突出强调。

除了环境污染责任险之外，目前中国的绿色保险主要集中在新能源行业和农业天气指数保险方面。例如新能源行业方面的光伏辐照指数保险、光伏组件效能保险、风电指数保险等，农业天气指数保险方面的橡胶风灾指数保险、羊群天气指数保险、玉米种植天气指数保险等等。土壤领域的绿色保险相比之下则鲜有涉及。而在一些发达国家，经过多年的发展，已经建立起了比较丰富的绿色保险产品体系，在多个领域都有相应绿色保险品种的开发。比如，比利时联合银行（KBC）就曾针对燃油箱泄露造成的土壤污染推出了一项保险产品，对装置在地表内外的燃油箱提供35 – 45年不等的土壤污染防控、土壤修复及污染赔偿三方面的保险承诺。[4]笔者建议大力推动保险业的产品创新，加强中外技术交流，促进土壤污染保险产品的开发和普及。

改编自：中国生态环境部环境规划院、国际可持续发展研究会、挪威水环境研究所、中央财经大学绿色金融国际研究院与奥斯陆国际气候与环境研究中心Financing Models for Soil Remediation系列文章Financing Models for Remediation in China

[1] 中国生态环境部 （2017）中国生态环境状况公报，http://www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201806/P020180601375205890427.pdf

[2]新华网（2017） http://www.xinhuanet.com/2017-11/27/c_1122013155.htm

[3] 前瞻产业研究院（2019），2019-2024中国土壤修复市场前瞻与投资战略规划分析报告，https://bg.qianzhan.com/report/detail/67495242fa254ac6.html

[4]https://www.kbc.be/business/en/products/insurance/property/offices-and-buildings/soil-contamination-insurance.html