长期以来，在市场煤、计划电的机制下，我国煤炭与电力经历煤电顶牛的矛盾，周期性波动显著。在此背景下，“十三五”期间我国大力推进煤电联营，以“煤电一体化”平抑二者的周期性波动。进入以可再生能源发展为主的现代能源体系和新型电力系统建设新时期，我国对煤电联营的发展定位拓展为煤炭与煤电、煤电与新能源（简称“煤新联营”）“两个联营”并行，近年来亦通过兼并重组、合资合作、战略投资等形式展开一定探索。“煤新联营”是为破解“三改联动”经济性难题、提升电力系统调节能力、促进新能源消纳而提出的重要政策方向。“十五五”期间，我国仍将进一步推进煤电与新能源融合发展，在政策引领、产业协同、技术创新等多维度系统推进中，探索改善当前实践中联营电源配比及组建方式、联营电价的定价机制、联营体运行调度模式、联营体环境价值分配等瓶颈和矛盾，深化煤电高质量转型。

一、“两个联营”机制的提出

我国煤炭与电力长期经历市场煤、计划电的煤电顶牛矛盾。1992～1994年煤炭价格市场化改革后，电煤主要经历了政府指导价、双轨制（重点合同煤价与市场价双轨制）、长协定价等政策阶段；为平衡煤炭价格和电力企业的盈利，我国2005年起实行了煤电价格联动机制，直至2019年《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》出台，将标杆上网电价改为“基准价+上下浮动”的市场化价格机制。我国煤电价格联动机制执行15年期间，联动电价调整标准严格、煤与电的价格不协调、双轨制价格下交易矛盾、电煤长协履约兑现率偏低等问题突出。煤电实施市场化价格机制后，“十四五”期间我国仍经历2021～2022年煤炭价格大幅上涨、电价上浮有限且调整滞后、煤电企业大幅亏损的阶段，以及2023～2025年煤炭价格下降、煤炭行业整体盈利下降的局面。整体来看，我国煤与电的价格市场化程度不同，企业经营的周期性波动明显。

为平抑煤、电企业的周期波动，协同上下游降本，煤电联营成为有益尝试，“十三五”始煤电联营推进积极。我国于20世纪80年代即提出煤电联营方案和试点，1989年3月，国务院批准能源部提出的煤电联营方案和伊敏河、元宝山的试点，以及支持针对低热值煤炭资源开发利用的煤电联营。至21世纪初期，煤电联营取得了一定发展，主要为煤炭企业进入电力领域。2016年国家发改委印发的《关于发展煤电联营的指导意见》首次针对煤电联营产业协同给予政策支持，并且明确煤电联营的定义为煤炭和电力生产企业以资本为纽带，通过资本融合、兼并重组、相互参股、战略合作、长期稳定协议、资产联营和一体化项目等方式，将煤炭、电力上下游产业有机融合的能源企业发展模式。2018年我国对煤电联营的推动更为积极，《关于深入推进煤电联营促进产业升级的补充通知》提出进一步提高对推进煤电联营的紧迫感和责任感，并鼓励发展多种形式的煤电联营。同年发布的《进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》亦指出，支持煤炭、电力企业通过实施兼并重组，特别是大型发电企业对煤炭企业实施重组，以提高能源供应安全保障水平。2019年发改委和能源局再次督导煤电联营工作，《关于加大政策支持力度进一步推进煤电联营工作的通知》细化了煤电联营的发展方向、实现形式，并强化政策激励约束。

表1：“十三五”期间我国关于煤电联营的主要支持政策及重点内容

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“十四五”期间，我国提出构建现代能源体系的规划，推进煤炭与煤电、煤电与新能源“两个联营”。“十四五”期间，以风电、光伏为代表的可再生能源装机规模快速增长，至2025年末我国风电、光伏装机容量占总装机比重达到47%。在构建现代能源体系、新型电力系统、煤电向支撑性和调节型电源转型的背景下，我国对煤电联营的发展定位拓展为煤炭与煤电、煤电与新能源（简称“煤新联营”）“两个联营”并行。《“十四五”现代能源体系规划》提出，积极推进多能互补的清洁能源基地建设如“风光火（储）”项目、能源与生态治理协同发展等，为煤新联营指明方向。2023年，发改委明确推进煤炭与煤电、煤电与新能源“两个联营”，开展新能源领域增量混改。“十四五”末期，我国相继发布《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025—2027年）》、《关于推进煤炭与新能源融合发展的指导意见》、《关于促进新能源集成融合发展的指导意见》，在深化发展煤新联营方向的同时，进一步强调多品种能源互补开发、引导煤电与新能源耦合等先进创新技术的试点与应用，亦为“十五五”期间煤电的发展方向奠基。

表2：“十四五”期间我国关于煤电联营发展的规划政策及主要内容

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二、发展煤新联营机制的必要性与可行性

发展煤新联营，是煤电在面临可再生能源发电占比持续提升、向调节型电源转型的必然选择。一方面，可再生能源装机与发电占比稳步提升，在新型电源体系架构下，负荷需求与新能源发电的双随机波动耦合特性，对系统调节容量、响应速度与调节精度提出更严格的要求，也对煤电响应系统需求的能效提出了更高要求，煤电协调新型电力系统稳定运行的作用凸显，其调节功能具有不可替代性。另一方面，风光发电出力时系统调频需求与煤电机组一次调频能力错位，部分煤电灵活性改造项目的经济性不足，煤电在进一步转型升级中面临技术与经济的双重挑战。煤新联营可将煤电灵活性改造与配套新建可再生能源装机容量挂钩，允许煤电企业通过可再生能源项目的盈利弥补灵活性改造的成本压力，相互促进的联营机制能够有效激发煤电企业参与改造与系统调节的积极性。因此，煤新联营机制重构了传统能源与新能源之间的价值互换，为二者低碳转型发展赢得更大空间。

煤新联营机制有利于促进煤电企业低碳、可持续发展，是能源结构转型的内在要求，也是个体煤电企业稳妥转型的重要举措。煤新联营实质上推动传统能源企业进行资产组合的多元化转型，改善单一能源依赖的局面，在优势互补、风险共担、利益共享中实现低碳转型。如可通过利用矿区、煤电基地、采煤沉陷区开发新能源项目，为企业开辟第二增长曲线、重构盈利结构的同时，亦盘活存量资产，有效降低对单一煤炭与煤电的依赖程度。实行煤新联营后，企业绿电装机规模和用电比例提升，以绿电发展提升煤电联营的绿色化水平，将降低企业碳排放强度，促进企业低碳转型，实现产业价值高端跃迁。在煤电联营、煤新联营“两个联营”机制下，跨品种的周期对冲可平抑传统能源单一板块的盈利波动，“以新补煤、以煤稳电”的耦合机制，增强了企业抵御市场周期的能力，更好实现稳妥转型。

煤新联营已具备物理耦合与协同运行的条件。从技术耦合深度来看，煤电与新能源联营可分为三种模式。物理耦合型是基础形态，通过新能源并入煤电的升压站，实现二者同一出线送出，此类技术已较为成熟，且风险可控。系统耦合型进阶至能量管理和协同的深度融合，依托煤电灵活性改造、多元储能、多能互补系统集成等技术，将煤电的调节能力与新能源的波动性进行精准匹配，需要技术优化与资金支持。资源复合型则拓展至生态维度，在采煤沉陷区等矿区场景中，将新能源开发与土地治理、生态修复相结合，形成“发电+治理”的复合模式。三类模式从“空间叠加”到“系统协同”再到“生态融合”，从不同维度实践煤新联营。

三、我国煤新联营机制的试点案例

与煤电联营采用的形式类似，从商业模式来看，近年来我国煤新联营亦呈现兼并重组、合资合作、战略投资等形式，印证了煤新联营在产权层面的可行性与多元化路径，为煤新联营、“风光火储”一体化新型能源基地建设从试点走向规模化推广奠定了实践基础。

表3：我国煤新联营的主要形式和相关案例

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四、深化煤电联营机制的路径

针对当前煤新联营实践中联营电源配比及组建方式、联营电价的定价机制等需要进一步明确，联营体运行调度模式及相关技术有待研究，参与电力市场的机制尚不完善，一体化综合能源基地中绿电核定、环境价值分配不清晰等瓶颈，未来我国深化煤新联营机制需在政策引领、产业协同、技术创新等多维度系统推进，构建传统能源与新能源深度融合的新型能源体系。

在政策层面，主要聚焦优先支持、财金协同、市场引导等方面的组合完善。煤新与新能源融合发展已成为我国“十五五”期间我国能源工作的推进方向，并已初步明确建设方向，后续深化路径的关键在于将融合发展的战略导向转化为更具备操作性和落地意义的制度安排。例如，在规划环节，优先将煤新联营项目纳入国家级能源基地布局，明确煤电与新能源的合理配建比例；在要素保障环节，加强财政资金的支持，进一步引导金融机构按照市场化原则加大对联营项目的信贷、债券、保险等金融组合工具的支持；在市场机制层面，完善并落实辅助服务市场价格机制，推动各类经营主体公平参与调峰、调频等辅助服务市场，使煤电的调节价值获得合理回报。

在产业协同层面，进一步强化企业进行多元化联营的能力。当前煤新实践主要有合约联营、一体化联营、专业子公司联营、资产联营四种模式，对应资产融合、资本融合与服务融合的不同深度，适应于不同资源禀赋和发展阶段的企业需求。在煤、新企业对联营制度、模式、和运行具有一定的经验积累后，可进一步鼓励有条件的煤炭和电力企业通过股权置换、兼并重组等方式深化联营，提升煤新联营的广度和深度。

在技术创新层面，煤新联营是推动煤电向调节型电源转型的重要方式，提升煤新的耦合能力、煤电的灵活调节能力等是深化联营的技术兜底。深化煤新联营的功能升级与技术创新路径，核心在于构建提升煤电在新型电力系统中的耦合和灵活调节能力，其主要方向包括：在发电侧，推动供热煤电机组与新能源耦合降碳增效，探索煤电与生物质耦合燃烧热电联供等多元技术路线；在储能端，探索利用废弃矿井空间实施重力储能、矿井空间储能集成系统，盘活矿区存量资源；在系统端，因地制宜建设“源网储荷”协同控制的矿区智能微电网，推动光伏风电、瓦斯发电、多元储能、智慧能源管控系统等一体化开发运行；在调节侧，提升煤电深度调峰技术、机组启停速度与复合调节范围、智能控制和运维水平、参与虚拟电厂的聚合与调节，打造“定制化调节电源”。

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作者：

谢尚师 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

研究指导：

任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融研究中心主任