在COP30召开之际，全球气候治理正从“设定目标”走向“落实行动”的关键转折点。尤其在气候融资领域，如何将“巴库至贝伦路线图”中的1.3万亿美元目标转化为可执行的投资机制，成为大会核心议题之一。本文提出，尽管亚洲地区面临巨大的气候融资缺口，但对转型瓶颈的思考应更多地从单一的“资金筹集”转向“资本部署”。文章聚焦于亚洲各国的国家级开发金融机构（National Development Finance Institutions, NDFIs），分析它们作为国家政策与资本市场间的桥梁，如何超越传统融资角色，通过三种不同的“制度放大器”路径，即“国家主导的战略项目”、“市场催化的风险调节”和“自下而上的生态培育”来配置有限资源，管理风险，并执行政治议程，从而在资金不足的常态下推动绿色转型。
一、从资金不足到配置困境：气候融资的结构性缺口
全球气候融资的讨论，长期被一个压倒性的议题所主导：资金缺口。气候融资独立高级专家组（IHLEG）在其2024年的报告[1]中估算，到2030年，全球每年需要约6.3至6.7万亿美元的气候投资金额。其中，发达国家约占2.7–2.8万亿美元，新兴和发展中经济体（EMDCs）约需3.6–3.9万亿美元，其中中国约1.3–1.4万亿美元，其余EMDC国家约2.3–2.5万亿美元。这意味着，亚洲作为EMDCs的核心区域，将承担全球气候转型融资压力的主要部分。
然而，现有融资远不足以满足需求。2023年新兴市场与发展中国家（EMDEs）的气候融资总额虽首次突破 1 万亿美元，其中中国占比达 64%（6850 亿美元）。[2]其余EMDEs实际获得的融资仅约 3000 亿美元，距离每年约 4 万亿美元 的需求仍存在显著差距。以亚洲为例，能源转型与气候适应相关需求估计约 1.1 万亿美元/年，而2023年实际融资约 3330 亿美元，缺口超过 8000 亿美元[3]。即使2013—2021年间融资规模累计增长至 1.3 万亿美元，仍未跟上需求增速。[4]
图1. 到 2030 年和 2035 年按经济区域划分的气候投资总需求
来源：Raising ambition and accelerating delivery of climate finance: Third IHLEG report，
https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2024/11/Raising-ambition-and-accelerating-delivery-of-climate-finance_Third-IHLEG-report.pdf
在全球气候融资领域，资金不足已成为一种可预见的常态。面对这一现实，政策讨论不应仅停留在“如何筹集更多资金”的层面，而应将有限资源的配置效率与使用成效一并纳入核心议程。换言之，气候融资需要同时关注“增量”与“提质”：既要拓展资金来源，推动规模增长，也要优化资源流向，确保资金进入制度能够吸收、风险可管理、项目具实效的领域。当资金使用的可行性与回报逻辑通过高效的资本部署得以证明，市场融资才能够更好地自发跟进，从而真正缓解资金不足的问题。
由此，“如何在资金有限的条件下实现最优配置”应与“如何弥补资金缺口”成为并行命题。在亚洲，各国的国家级开发金融机构（NDFIs）正处于这一体系的关键环节，既承担撬动增量资金的任务，也在提升资金配置质量、强化气候投资成效方面发挥着不可替代的作用。
二、关键的桥梁：国家开发性金融机构（NDFIs）的角色重估
尽管亚洲的气候融资总量在全球范围内相对较高，但与其转型需求相比，资金仍然缺乏。在这一现实约束下，国家开发性金融机构（National Development Finance Institutions, NDFIs）在气候融资体系中发挥双重作用：一方面，通过连接政策目标与资本市场，撬动增量资金投入；另一方面，通过专业化的投融资机制，提升资源配置效率和项目实施成效。
首先，NDFIs在动员实现各国气候与环境（C&E）目标所需融资方面处于有利位置。其总体资产规模（约 19 万亿美元）远超多边开发体系，NDFIs 的融资活动每年占全球投资总量的 10% 以上。在这一背景下，NDFIs 有潜力在应对气候与环境挑战中发挥重要作用。[5]根据国际发展金融俱乐部（IDFC）发布的《2024绿色金融地图》[6]，其成员NDFIs在过去十年中，稳定地将约五分之一的总投资用于绿色金融。尤其值得注意的是，2023年，仅亚洲成员NDFIs的气候融资承诺总额就高达1362.72亿美元，占IDFC全球气候融资总额的61%。这一结果主要由中国的国家开发银行的国内承诺推动。此外，IDFC成员机构所在国家的气候融资承诺占总额的77%（1510亿美元），而23%（460亿美元）则用于国际支出，较2022年（330亿美元）有所增加。这表明，亚洲 NDFIs 在区域性绿色投融资中不仅具备资金规模优势，也在跨境气候资金流动中扮演愈发积极的角色。
表1.IDFC成员绿色金融行动汇总
来源：Green finance mapping report 2024.
https://www.idfc.org/wp-content/uploads/2024/11/idfc-gfm-2024.pdf
其次，相较于其他融资主体，NDFIs 的制度定位具有独特性。多边开发银行（MDBs）通常承担议程设定、规则制定与跨国协调职能，其资金多以优惠贷款和技术援助形式提供。而 NDFIs 更接近国家层面的政策执行机构，其融资活动直接服务于国内发展战略与气候政策目标。与商业银行相比，NDFIs不以短期财务回报为核心约束，而以政策性、开发性双重使命为导向，能够在市场资本回避的高风险、长期或公共收益项目中发挥“逆周期”与“战略性”的调节和引导作用。
因此，NDFIs 不应仅被视为资金提供者，也应理解为制度性资本配置机制。它们通过政策指引、风险分担和项目筛选等方式，将有限的公共资源转化为更大规模的社会与市场投资，放大绿色转型的系统性效应。各国实践表明，随着制度环境与发展阶段的差异化，亚洲的 NDFIs 也呈现出不同的运作逻辑。
三、超越资金：制度放大器的三种逻辑
在资金约束成为常态的背景下，NDFIs 也在通过不同的尝试，从单纯的资金提供方转型为“制度放大器”。 它们通过将政策目标嵌入资本配置机制，在制度层面塑造了区别于商业金融的资金流向逻辑：既引导资本向公共优先领域集中，又保持风险可控和市场可持续性，从而在有限资源下实现更高的政策杠杆效应。综合亚洲各国经验，可以归纳出三种主要的制度逻辑：国家主导的战略动员、市场催化的风险调节，以及生态培育的基层创新。三者并非互斥，而是构成从宏观到微观、从建设到创新的互补体系。
（一）国家主导的战略动员
这是最具传统特征的开发性金融逻辑，其核心目标是以国家信用为支撑，集中资源推动关键性绿色基础设施与产业项目投资。在此模式下，NDFIs 作为国家发展战略的执行者，通过强大的资产负债表和主权级信用优势，承担高投入、长周期的绿色项目投资，直接将国家政策目标转化为实物资产。该逻辑强调规模效应与政策一致性，常在能源、交通、水利等领域形成显著的减排外部性。
以中国国家开发银行（CDB）为例，其对巴基斯坦卡洛特水电站的投资体现了典型的“国家主导”模式。该项目作为中巴经济走廊（CPEC）的旗舰工程，总投资约20亿美元，由CDB、进出口银行、国际金融公司（IFC）及丝路基金联合主导。其融资架构结合股权与债务，风险由国有金融体系分担，体现出国家级资本组织与战略执行的高度整合。截至2023年6月，该水电站已发电36.4亿千瓦时，相当于节约了约159万吨标准煤，并减少了398万吨的二氧化碳排放[7]，显示出国家级资本在绿色转型中实现“物理放大效应”的能力。
（二）市场催化的风险调节
第二种逻辑强调通过制度设计“修复市场”，以公共资本为“催化剂”，解决“有项目而缺融资”或“有融资、但惧风险”的结构性错配问题。其核心在于通过风险分担机制和信用增强工具，重塑市场激励，吸引私营部门资本进入绿色领域。
日本国际协力机构（JICA）于2023年设立的 “气候变化适应与可持续社会加速信贷机制”(Facility for Accelerating Climate Change Resilient and Sustainable Society, ACCESS) 是该路径的代表。[8]额度高达15亿美元，属于JICA私营部门投资融资业务的一部分，旨在支持发展中国家由私营部门主导的气候变化应对项目，包括可再生能源、植林、电动交通、农业与水务等领域。ACCESS 通过提供长期、低息贷款以及与多边开发银行（MDBs）、双边开发金融机构（DFIs）和G7商业银行的共同融资安排，降低了私营部门投资的进入门槛。
这一机制针对气候适应项目“收益周期长、现金流不确定、风险溢价高”的融资难题，通过公共资金的信用担保与风险分担功能，显著改善了项目的可融资性（bankability）。自机制启动以来，JICA 已在尼日利亚、越南等国推动首批联合融资项目落地，其中与尼日利亚 Access Bank 签署的 7,500 万美元气候融资协议，是撒哈拉以南非洲首个基于 ACCESS 框架的私营部门气候贷款[9]，显示出该机制的跨区域适用性和制度复制潜力。
尽管机制设立时间尚短，量化成果仍处于跟踪阶段，但其制度性“催化”效应已初步显现：ACCESS 不以直接替代市场融资为目标，而是通过制度性催化引导市场预期，激发私营部门对绿色领域的投资意愿。其“放大效应”体现在利用有限公共资金撬动更大规模的社会资本，从而在市场失灵的领域重建投资信号。
（三）生态培育的基层创新
第三种逻辑面向长期结构转型，关注绿色创新的孵化与“最后一公里”脱碳。此类项目通常规模小、收益不确定，但具有潜在的技术突破性与系统外部性。NDFIs 在此扮演“耐心资本”（patient capital）与制度孵化器的角色，通过挑战基金、创新基金或技术援助项目培育绿色创新生态。
印度小型工业发展银行（SIDBI）的“脱碳挑战基金” （Decarbonization Challenge Fund, DCF）是该逻辑的代表。印度中小微企业（MSMEs）既是经济支柱，也是主要排放源。SIDBI 并未以传统信贷方式介入，而是通过竞赛制基金支持早期绿色技术的研发与验证。该机制容忍高失败率，以培育可扩展的绿色创新生态为目标，其放大效应体现在长期创新能力的积累，而非短期资本乘数。
NDFI的三种“制度放大器”路径分别代表了国家、市场与社会三个层面的制度动员方式：国家主导逻辑以资源集中和政策确定性强化战略性资本部署的效率；市场催化逻辑以风险调节机制扩大资本覆盖面；生态培育逻辑则通过创新孵化塑造未来市场。它们共同构成了亚洲NDFIs在绿色转型中的多层次制度架构。
四、结论与政策启示
在COP30将全球气候议程从“目标设定”推向“落实行动”的背景下，真正的瓶颈已不仅是投资金额的缺口，更在于融资供给体系与可执行项目需求之间的衔接。
要撬动万亿级的市场融资，关键在于构建一个高效的资本部署体系。公共资金需要先行，在项目筛选、风险分担和收益结构上发挥制度性的引导作用。其核心逻辑是，通过制度创新向市场证明绿色项目不仅可行，而且具备可投资价值（bankable），从而吸引更多社会资本自发跟进。
国家开发性金融机构（NDFIs）作为连接这一转变的核心平台，身处国家政策与资本市场的交汇点，其功能是在资源有限的约束下，通过制度设计与金融工具创新，探索资金高效配置的路径，为私营部门的规模化进入积累信心。因此，要真正释放NDFIs的潜能，关键在于构建一套兼具政策导向与市场逻辑的混合型发展模式。换言之，NDFIs不仅是资金传导的通道，更是制度创新与风险共担的中枢节点。因此，基于前述分析，可得出三项政策启示：
一是从单一逻辑转向混合模式。各国应根据自身发展阶段和制度条件，灵活组合三种逻辑：以“国家主导”推动跨区域绿色基础设施建设，以“市场催化”引导产业与城市部门的能效升级，以“生态培育”支持中小企业和创新技术的成长。
二是赋能NDFIs的制度性功能。政府应为NDFIs提供清晰的绿色政策授权与更灵活的激励机制，允许其在创新领域承担合理的早期风险。特别是在生态培育型项目中，不应以传统银行绩效指标（如不良贷款率）约束其试错空间，而应建立针对长期可持续性与系统创新的评估框架。
三是重塑国际合作模式，从“给鱼”到“授渔”。多边开发银行和发达国家的气候资金，应从单纯的资金共投转向制度赋能，重点支持亚洲NDFIs 建立混合融资工具、风险分担机制与绿色债券框架。例如，乌兹别克斯坦的 Agrobank 在全球绿色增长研究所（GGGI）与韩国国际协力机构（KOICA）的技术援助下，成功发行了 4.55 亿美元绿色债券[10]即是国际合作推动本地 NDFI 能力建设的典型案例。
总体而言，亚洲开发性金融机构在推动绿色转型中，不仅要调整融资结构，更需要重塑治理逻辑。当气候资金稀缺成为常态，决定转型成效的，不再只是资金的“多少”，而是制度如何引导资本的去向和用法。NDFIs的核心价值，正在于以金融为政策落地的载体，在国家战略的确定性、市场风险的复杂性与社会创新的多样性之间，构建新的协调机制。它们既是气候行动的执行者，也是制度创新的实验场。未来，亚洲能否跨越绿色转型的部署鸿沟，取决于这些机构能否将有限资本转化为持续的制度能力，在不确定的全球格局中积累稳定而具韧性的绿色增长动能。
参考文献
[1]Independent High-Level Expert Group on Climate Finance. (2024, November).Raising ambition and accelerating delivery of climate finance: Third IHLEG report.London School of Economics.
https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2024/11/Raising-ambition-and-accelerating-delivery-of-climate-finance_Third-IHLEG-report.pdf
[2]Argus Media. (2024, April 17).Climate finance in EMDEs over $1 trillion in 2023: CPI.
https://www.argusmedia.com/en/news-and-insights/latest-market-news/2747084-climate-finance-in-emdes-over-1-trillion-in-2023-cpi
[3]International Monetary Fund (IMF). (2024, January 29).Explainer: How Asia can unlock $800 billion of climate financing.
https://www.imf.org/en/Blogs/Articles/2024/01/29/explainer-how-asia-can-unlock-800-billion-of-climate-financing
[4]Asian Development Bank Institute (ADBI). (2024, August).Funding a resilient future: Bridging climate financing gaps.Asia Pathways.
https://www.asiapathways-adbi.org/2024/08/funding-a-resilient-future-bridging-climate-financing-gaps
[5]World Bank. (2024).World Development Report 2024: Financing sustainable transitions.
https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/10c80fb7-6646-4996-94c9-8afa6d61613d/content
[6]International Development Finance Club (IDFC). (2024, November).Green finance mapping report 2024.
https://www.idfc.org/wp-content/uploads/2024/11/idfc-gfm-2024.pdf
[7]China Development Bank (CDB). (2023, October 16).CDB supports green infrastructure projects under Belt and Road Initiative.
https://www.cdb.com.cn/xwzx/khdt/202310/t20231016_11173.html
[8]Japan International Cooperation Agency (JICA). (2023, May 24).Establishment of the Facility for Accelerating Climate Change Resilient and Sustainable Society (ACCESS).
https://www.jica.go.jp/english/information/press/2023/20230524_31.html
[9]Japan International Cooperation Agency (JICA). (2024, February 5).Signing of a loan agreement for the “Climate Change Measures Support Project” in Nigeria.
https://www.jica.go.jp/english/information/press/2023/20240205_21.html
[10]Global Green Growth Institute (GGGI). (2024).Cooperation agreement between GGGI and Agrobank signed to ensure green growth in Uzbekistan.
https://gggi.org/cooperation-agreement-between-gggi-and-agrobank-signed-to-ensure-green-growth-in-uzbekistan/
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作者：
阿依达 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：
沈 威 中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员
