“公正转型”的概念源于20世纪70年代美国工会活动，主要聚焦产业与经济转型中保护劳动者权，至今已成为联合国气候大会、国际劳工组织、《G20转型金融框架》等国际组织、公约或倡议的重点关注内容之一，是气候转型进程中的重要议题。从发展进程来看，“公正转型”的理念随着经济社会转型进程的推进持续深化，不同阶段采取不同的举措推动公正转型。近年来我国从深化系统性制度、加快产业协同转型、推动普惠金融、向发展中国家提供资金与技术帮助等多方面，在海内外力行公正转型。
一、公正转型的概念演进
公正转型概念于1997年首次引入国际气候治理进程，其内涵覆盖个体公正转型与地区层面公正转型等多个维度。公正转型概念源于20世纪70年代美国工会活动，主要聚焦产业与经济转型中保护劳动者权益，此后逐步受到国际社会关注。1997年第3届《联合国气候变化框架公约》缔约方大会（COP3）首次将其引入国际气候治理议程，2011-2018年公正转型成为COP16、COP17、COP21及COP24的明确工作领域或主题。2019年后公正转型得到实质性发展，COP25在卡托维兹专家委员会（KCI）下建立公正转型专家合作机制；实践中比较有代表性的是2020年欧盟“可持续欧洲投资计划”（又称“欧洲绿色协议投资计划”）中包括公正转型机制（JTM），包含公正转型基金（JTF）、投资欧盟下的公正转型计划及公共部门贷款机制。2022年COP27 “公正转型路径工作方案”推动议题从就业问题拓展至经济社会综合事务，2024年COP29则聚焦支持女性与儿童、帮扶受气候变化影响的原住民等议题。
从发展历程看，当前阶段下的公正转型既涵盖气候转型中个体就业、弱势群体保护等，也涉及供应链安全、行业萎缩等行业与区域层面的宏观问题。狭义的公正转型强调绿色低碳转型中平衡环境目标与社会公平，各利益相关方之间公平分配转型收益与成本，避免部分群体面临大规模失业、边缘化及“能源贫困”等经济和社会负担。随着国际气候治理进程对公正转型的深入探讨，其关注点延伸到转型中各群体、行业、区域承受的经济、社会和环境负担公平性，以期通过系统性变革解决社会经济不平等根源。气候转型要求传统高碳发展模式向绿色低碳、具有气候韧性的发展模式转变，涉及传统能源、碳密集重工业、建筑、传统农业等多领域，如传统能源退出与可再生能源兴起、碳密集工业区转型等。既涉及个体层面职业技能、就业机遇、社会福利等方面的冲突与转变，亦对产业萎缩，依赖传统产业、未能及时转型的区域产生阶段性衰退、发展不均衡等多方面影响。例如煤化工与石油化工产业收缩关停，若规划不当则易引发能源安全、供应链格局变动、地区经济放缓等风险。此外，广义上公正转型还需关注因气候变化导致的在不同群体、产业和区域之间分配不均的直接损失，如气候灾害造成农业受损、旅游景区停业，带来经济受损和就业岗位减少的困境。
二、全球推动公正转型的主要实践
公正转型主要通过国际组织或全球公约的形式引发多国关注，欧盟等国家和地区将公正转型纳入地方机制和规划。联合国气候变化大会、国际劳工组织、《G20转型金融框架》等国际组织和公约等对公正转型的关注和推动较具代表性，近年来伦敦政治经济学院（LSE）、哈佛大学肯尼迪学院等开始倡导负责任的公正转型投资，经济与合作发展组织（OECD）呼吁公正的数字化转型，丰富了公正转型的适用领域，亦在更多国家和地区引发对公正转型的重视。典型举措如美国于2016年推出“机遇、劳动力及经济振兴伙伴计划”，旨在利用联邦资源，通过提供就业培训和再就业机会，创造新行业就业机会等方式，为受到煤炭行业和电力行业转型负面影响的社区提供支持；欧盟的JTM及多年期预算的财政资金和公共金融机构的资金支持；中国在山西省煤炭产业、山东省钢铁产业等转型中通过创新经济政策、促进经济多元化、发掘新质生产力等途径实践公正转型；东盟能源中心对公正转型的区域性定义更强调对公民的保护和赋权、能源安全和韧性、可持续能源未来；南非于2021年与法国、德国、英国、欧盟和美国共同发起了“公正能源转型伙伴关系”（JETP），推动国家从煤炭向低碳经济转型，随后制定公正转型框架、2023至2027年的公正能源转型投资计划（JET IP）、公正能源转型实施计划（JET Implementation Plan）。
人员技术培训体系、资金支持、完善社会福祉等是支持公正转型的关键举措。人员技术培训体系是指为因转型影响而受到就业冲击、需要再就业的劳动者，开展技能培训工作，为劳动者提供平等的技能学习机会，从而获得再就业的能力。如澳大利亚维多利亚州在煤炭向清洁能源转型的过程中，为工人、承包商及家人提供职业引导、培训及健康福祉方面的支持；英国在“清洁能源2030行动计划”中明确在转型中重新培训和提升工人的技能，在实现劳动者权益的同时亦使缺乏成熟技工不会成为实现清洁能源目标的瓶颈。资金支持是指为地区能源与经济转型、公司业务转型、个人工作转变等提供资金支持和援助，助力转型进程更为顺利。例如，苏格兰政府通过公正转型基金支持企业、社区和个人过渡到净零排放，并在低碳行业创造就业机会；欧洲复兴银行（EBRD）的公正转型倡议中包括对绿色转型和区域经济多样化的支持，以帮助客户放弃高碳活动，并促进对新产业和有竞争力企业的投资等。完善社会福祉是指在转型过程中为弱势群体建立安全、健康状况等方面的帮助和支持系统，进一步保障“不让任何一个人掉队”。
经济多元化与地方振兴是推动公正转型可持续的关键。经济多元化与地方振兴是解决结构性失业的根源，避免了单一产业依赖造成的转型风险，同时也更好的从根源上防止人口外流、引发公共服务萎缩与税收下降的恶性循环。德国鲁尔区在转型过程中实行多措并举，一是对传统工业进行升级，如对部分高污染高耗能的煤矿、钢铁厂等关停并转，推动煤炭清洁化、钢铁高端化，稳住经济基本盘；二是发展新兴产业和创新文化产业，通过优惠政策引入信息技术、生物医药等新兴产业，将钢铁和采矿业的旧址成为文化和休闲体验活动的场所，如埃森的Zeche Zollverein工矿遗迹已成为世界文化遗产；三是发展绿色环保产业，1992年北威州的环保产业商品和服务产值已约为100亿欧元。
三、中国推动公正转型的探索实践
我国推进公正转型有“发展优先、渐进融合”的特点，着力强调以发展促公正转型。中国经济社会结构的复杂性决定了难以单纯以“补贴思维”推动公正转型，更需要以经济发展、产业升级为载体，提供长期、可持续、深层次的有效转型支撑。
2015年前，中国已采取举措实现经济结构调整阶段的公正转型，包括社会保障体系的健全和再就业安排等。如2008年山西省开始煤炭企业转产煤炭城市转型试点，深刻认识职工转产再就业的矛盾突出。因此在转型过程中注重完善煤炭职工社会保障政策体系，促进下岗职工再就业，加强职业技能培训和下岗职工再就业培训。具体举措包括扩大养老保险覆盖范围，完善基本医疗保险和失业保险制度，开发适合困难群体的岗位，搭建创业服务平台，加大创业培训工作力度，建设城市公共实训基地等。此阶段全球虽然尚未全面推动气候行动，但已开始在“以人为本”思想指导下的优化政策方向与行动部署，提供公正转型的解决方案。
2015-2025年，气候行动下中国加快推动绿色发展，为依托产业更替推动公正转型提供更加市场化、可持续的解决思路。从行动方向来看，我国一是深化系统性制度，如生态补偿政策、生态转移支付等，平衡生态保护区域和生态受益区域之间的利益与公平。系列政策包括《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》、《生态保护补偿条例》等，在此引导下地方开展了云贵川赤水河流域横向生态补偿与保护治理、云南省生态转移支付政策县域全覆盖、鲁豫两省黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿等实践。二是加快产业协同转型，如加快并扶持新能源产业发展，实施2016-2017年三轮“领跑者”计划、新能源标杆电价与竞价制度、“千家万户沐光行动”与“千乡万村驭风行动”等长期维度、多领域层面的组合拳。三是大力推动普惠金融发展，以支小、支微、支农和服务民生领域为重点方向，引导金融资源向弱势群体倾斜。
2025年，习近平总书记在气候和公正转型领导人峰会上的致辞，提出推动公正转型。具体指出，绿水青山就是金山银山。绿色转型是应对气候变化的必由之路，也是经济社会发展的新引擎。绿色转型必须以人民为中心，协同推进民生福祉改善和气候治理，统筹保护环境、发展经济、创造就业、消除贫困等多重目标。发达国家有义务向发展中国家提供帮助和支持，助力全球绿色低碳转型，增进各国人民共同和长远福祉。这意味着一方面，公正转型不但是气候目标的重要支撑，而且要全面纳入经济社会发展框架，强调绿色转型必须同时促进就业、减贫和民生改善。另一方面，要以绿色转型的新引擎撬动产业升级，以发展解决风险。同时，进一步强调发达国家对发展中国家的资金与技术转移义务，意味着公正转型也需要在全球性的背景下提出更加综合的解决方案。
总体来看，公正转型虽在气候治理框架下日益凸显，但其理论内涵与实践外延并不局限于环境议题。每一次深刻的经济结构变革——无论是技术驱动还是政策引导——都必然涉及利益重组与社会成本分配，因而均需嵌入公正转型的考量。转型过程往往伴随阵痛，如就业转移、区域失衡与技能错配，因此必须依托健全的财政转移支付、社会保障体系与再培训机制，以缓冲冲击、促进包容性调整。然而，从根本上说，公正转型的实现仍需以经济发展为基础，尤其需通过产业升级与新动能培育扩大就业容量、提升居民福祉，即以发展化解转型中的矛盾。当前，中国在“双碳”目标引领下正积极推进能源与产业结构的低碳转型，其关键挑战在于如何将公正转型原则深度融合于产业结构性升级进程中，通过技术创新、制度协调与区域协同，实现经济、社会与环境目标的统一。后续我们仍将持续关注这一动态进程中的政策实践与理论创新，以期共同探索以发展促公正转型的解决思路。
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作者：
谢尚师 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
研究指导：
任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融研究中心主任
