2025年7月10日，在国务院总理李强和埃及总理马德布利共同见证下，国家国际发展合作署署长陈晓东与埃及规划、经济发展和国际合作部部长拉尼亚在开罗签署了“无息贷款转发展”合作框架协议（以下简称“框架协议”）。该框架协议是继两国在2023年10月签署的关于债转发展合作的谅解备忘录后，在债转发展领域的又一实质性进展，也是中国在债转发展领域的首次尝试。本文为《利用债务置换发展机制推动埃及绿色能源转型的可行性分析》的第二篇。本研究选取中国与埃及这一具有代表性的南南合作伙伴作为研究案例，重点探讨债务置换发展机制在能源转型领域的创新应用。
一、研究背景
债务置换发展机制（Debt for Development Swap，简称DDS） 是一种国际金融合作工具，该机制允许债务国将减免的外债转化为国内发展与民生项目的资金，从而在减轻债务负担的同时推动可持续发展。本研究聚焦DDS与实现可持续发展目标7（SDG7），即确保人人获得可负担、可靠和可持续的现代能源，其原因如下：第一，能源安全作为埃及国家发展的优先领域，其转型进程直接关乎经济社会稳定；第二，SDG7的实现与其他发展挑战存在广泛耦合效应—既能带动清洁能源产业链发展，又能促进气候韧性建设，最终形成经济、社会、环境的协同发展；第三，从全球实践来看，当前DDS项目大部分集中在生态环境保护和减贫、教育领域，而在能源可及性这一关键发展议题上的实践不足，有必要开展深度研究。
将埃及作为债转发展的案例研究国是因为其债务压力已严重制约其发展空间。截至2024年12月，埃及外债总额为1551亿美元，占国内生产总值的42.9%，占出口总额的240.4%，达到历史峰值[1]。DDS机制的应用可成为缓解债务压力的突破口。此外，埃及具有丰富的DDS经验。自1994年首笔协议签署以来，已累计与法国、瑞士、意大利、德国等欧洲国家完成多个双边DDS合作，总规模超过8.15亿美元，形成了一套相对成熟的运作模式。
中央财经大学绿色金融国际研究院近期发布的《债务置换发展债务国的识别与筛选评分系统》（文末可点击查看）采用定量与定性相结合的分析方法，对全球主要债务国进行了系统评估。研究结果显示，埃及在债务脆弱性、可持续发展潜力、政治可行性、与中国的双边关系四项指标上均表现突出，展现出实施DDS的独特优势[2]。埃及总体偿债压力虽大但尚完全丧失偿付能力、政府机构治理能力较强、在向更清洁的能源系统转型方面潜力巨大、中埃两国拥有长期友好的外交关系，因此实施与SDG7相关的DDS具备有利的条件。
二、中埃DDS合作前景分析
（一）中埃双边债务概况
截至2024年末，埃及对华外债总额达86亿美元，占埃及PPG外债总额的5.6% [1]。如下图所示，埃对华债务水平自2016年后出现显著跃升：2000-2015年间年均债务规模仅为1.8亿美元，而2016年骤增至19亿美元，增幅达十倍，此后持续保持上升态势。这一债务激增主要源于两国政府签署的贷款协议——中国国家开发银行（CDB）同意向埃及中央银行提供10亿美元贷款，旨在帮助埃及央行应对埃镑贬值压力，稳定外汇储备水平[3]。
图1：中国持有的埃及公共及公共担保外债（PPG）规模（单位：十亿美元）
来源：世界银行国际债务数据库2024
自1970年以来，中国向埃及提供的优惠贷款持续增长。截至2023年末，贷款金额已达1.95亿美元（见下图）。
图2：中国对埃优惠贷款规模（单位：百万美元）
来源：世界银行国际债务数据库2024
在币种结构方面，人民币已成为埃及外债中第三大外币，仅次于美元和欧元。自2017年被纳入储备货币篮子以来，人民币在埃及债务结构中的地位逐步提升。在2019至2022年新冠疫情期间，人民币债务占比从2018年的3.8%降至2022年的2.1%，但此后开始反弹并持续回升。截至2024年6月，人民币计价债务已占埃及外债总额的3.2%（见下图）。
图3：埃及外债中人民币计价债务占比（单位：百分比）
来源：埃及中央银行[1]
（二）中埃DDS潜在SDG7项目选择
埃及《2030年远景规划》与《国家低碳氢能发展战略》将可再生能源和绿氢产业列为国家战略优先发展方向，计划到2030和2040年分阶段实现可再生能源发电量占全国发电总量的42%和60%，到2040年绿氢产量占全球市场份额的8%[4]。在DDS能够支持的绿色能源项目选择上，中埃双方可重点探索的领域包括绿色电力基础设施、绿氢全产业链，以及绿色工业园区转型等应用场景。以绿色工业园区为例，截至2024年12月底，作为中埃乃至中非合作典范的泰达合作区吸引了185家企业入驻，投资总额超30亿美元[5]。债转发展项目可考虑支持园区的低碳转型（绿色能源、垃圾和污水处理、绿色建筑等）和海水淡化类项目。在绿色能源领域，中国可发挥技术和成本优势以及借助在埃深耕多年形成的对埃市场的深入了解，在埃及建设绿色能源设备的生产线。此类项目不仅可以促进中国企业作为单一的海外项目承建方逐渐向全产业链延伸，也与埃及提升本土绿色能源工业制造能力的国家战略高度契合。自2024年起，有一批中国光伏组件生产制造商尝试在埃及建厂（见下表），而DDS有潜力深化两国在该领域的合作。
表1：在埃及泰达工业园区投资建设光伏制造工厂的中国企业
来源：笔者根据公开资料整理
三、意大利-埃及DDS及对中国的启示
埃及与意大利的DDS合作机制是两国在发展领域开展双边合作的重要创新路径。该机制实施二十余年来成效显著：累计调动资金规模达3.49亿美元；建立了完善的本地化决策机制，确保项目自主性；形成了持续稳定的长效合作框架。
该机制实施进程可分为四个发展阶段：初始阶段（2001-2006年），2001年2月19日于罗马签署首期协议，免除债务本息合计1.49亿美元，标志着DDS机制正式建立；第二阶段（2007-2012年），2007年6月3日签署第二期协议，免除债务1亿美元；第三阶段（2012-2021年），2012年5月10日签署第三期协议，免除债务1亿美元；第四阶段（2024年至今），谈判于2024年5月启动，目前双方正就合作协议进行磋商（具体进展详见下表）[7]。DDS不仅有效缓解了埃及的债务压力，更为两国在食品安全、教育培训、环境保护等关键发展领域开展合作提供了可持续的资金保障。
表2：埃及-意大利双边DDS
来源：笔者根据公开资料整理
意埃DDS为构建中埃DDS合作提供了重要参考，其主要经验可归纳为以下七点。
（1）债务种类：DDS框架对债务免除范围实施精准界定，严格限定为协议签署后特定时段到期的官方发展援助（ODA）贷款。此类债务因其优惠利率、长期限和发展导向特性，与DDS的发展目标高度契合，能最大化资金使用效益。
（2）协议的延续性：采用"滚动式"的多阶段实施模式，新一期协议在旧协议到期后立即生效，确保政策延续性，有效规避项目断层风险，实现长期效益累积。如首期DDS协议覆盖2001-2006年到期债务，二期协议（2007年起）随即生效实施，形成持续性的政策合力, 避免出现政策空窗期导致的投资断层。
（3）透明的资金管理机制：根据DDS协议条款，埃及中央银行设立专门用于DDS项目的专项基金（CPF），其运作机制要求埃及财政部在每笔被免除贷款的原始到期日，向该基金注入等值于债务本息的本地货币资金。这一设计可实现资金透明化管理、按项目进度分期拨付、以及债务免除进度与资金使用监管紧密挂钩。、
（4）多层次治理架构：建立包含执行委员会（负责战略决策）、管理委员会（实施运营监督）和技术支持单位（提供专业技术服务）的分层治理体系。这种架构通过清晰的权责划分与信息传导机制，提升了项目的管理透明度和运营效率（见下图）。
图4：意埃DDS项目实施治理架构
来源：笔者根据《2022年意埃DDS年度进展报告》整理[6]
政策层面的执行委员会（EC）作为最高决策机构由意埃两国政府代表共同组成，主要负责确定DDS项目优先领域和项目审批。
运营层面的管理委员会（MC）统筹项目实施。MC由埃及国际合作部、规划与经济发展部与意大利驻埃使馆、意大利发展合作署（AICS）共同牵头，承担三个职能：项目提案评估与遴选、资金分配方案审批，以及项目实施进度督导。通过定期会晤机制，MC确保项目实施效率与影响最大化。
技术支持单位（TSU）的五个职能包括：开展项目风险评估与技术论证、监测项目按照协议约定达成绩效指标、编制并发布年度进展报告并提交给管理委员会、协助各利益相关方的沟通，以及落实财务稽核制度。该单位作为项目执行机构与管理委员会间的中立桥梁，保障项目运作的专业性与透明性。
埃及国际合作部作为法定代表机构，在双边谈判中发挥核心作用，负责统筹各相关部委并制定资金使用总体规划以确保在建项目按期竣工。各相关政府主管部门作为实施主体，根据各自职能领域申报和执行相关项目。
（5）国际合作：与联合国开发计划署（UNDP）、世界粮食计划署（WFP）等机构的合作，为项目带来先进技术标准与全球最佳实践经验，显著提升DDS项目质量。
（6）政策协同：将DDS资金与埃及国家发展计划（如NWFE计划）及重点双边项目（如意埃环境合作计划）深度对接，产生政策协同效应。
（7）风险防控机制：针对行政程序延误、通胀压力、合作伙伴退出等风险，建立前瞻性防控机制。
四、结语
中国与全球南方的对外经济合作关系正在经历系统性转型，由传统的单一经济利益导向逐渐向更为包容开放的全球治理范式演进。这一转型体现在从以促进贸易、基础设施建设和商业回报为核心的传统经济合作模式，转向与联合国可持续发展目标（SDGs）深度融合的新型国际合作战略。作为南南合作的引领者和主要的双边债权国之一，中国在全球债务治理与发展议题上的作用举足轻重。在这一转型进程中，DDS机制以其兼顾债务治理与发展目标的特点，展现出独特的价值和前瞻意义，有望成为推动中国新型国际发展合作的重要实践平台。然而，DDS在实践中必须鉴别与分析具体债务国和SDG耦合的方式和执行路径。本文以中埃在SDG7的合作潜力为例，试图对具体的DDS场景予以前瞻性分析和探索性研究，以期推动两国在DDS上的共同创新研究和实践。
查看《债务置换发展债务国的识别与筛选评分系统》完整报告请点击链接
https://iigf.cufe.edu.cn/info/1014/10045.htm?sessionid=-1070322659
参考文献
[1].Central Bank of Egypt. 2024. External Position of the Egyptian Economy. https://www.cbe.org.eg/-/media/project/cbe/listing/research/position/external-position-88.pdf#page=19.43
[2].刘炳材、陈翰、王雅琦、沈威. 2025. 债务置换发展(DDS)项目中债务国的识别和筛选. https://iigf.cufe.edu.cn/info/1014/10045.htm
[3].Aiddata. https://china.aiddata.org/projects/52881/
[4].网信滨海. 2025. 借上合东风 中埃·泰达合作区开新篇. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1828970418706356866&wfr=spider&for=pc
[5].Italian Agency for Development Cooperation. 2022. Italian – Egyptian Debt for Development Swap Program Phase III Annual Progress Report. Page 24. https://ilcairo.aics.gov.it/wp-content/uploads/2024/05/Italian-%E2%80%93-Egyptian-Debt-for-Development-Swap-ProgramePhase-III.pdf
[6].The Egyptian Cabinet. 2024. Egyptian Path of Investments in Green Hydrogen. https://idsc.gov.eg/upload/DocumentLibraryIssues/AttachmentE/8444/Egyptian%20Path%20of%20Investments%20in%20Green%20Hydrogen.pdf
[7].Italian Agency for Development Cooperation. 2022. The Italian Egyptian DDS Annual Progress Report. https://ilcairo.aics.gov.it/wp-content/uploads/2024/05/Italian-%E2%80%93-Egyptian-Debt-for-Development-Swap-ProgramePhase-III.pdf
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作者：
陈 翰 中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员
研究指导：
沈 威 中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员
