5月16日，第七次全国自强模范暨助残先进表彰大会在北京召开。习近平总书记指出“进一步完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，切实保障残疾人平等权益，促进残疾人事业全面发展。”对切实保障残疾人平等权益、促进残疾人健康事业全面发展提出明确要求，对残疾人积极追求人生梦想提出殷切希望。这充分体现了党中央对残疾人工作的高度重视和对残疾人的亲切关怀，必将促进全社会弘扬自强与助残精神，推动新时代残疾人健康事业高质量发展。课题组在进行国外案例研究过程中发现，澳大利亚残障健康保护工作成效显著，特别是《澳大利亚残障战略2021-2031》（Australia’s Disability Strategy，以下简称：“战略”）愿景、目标与计划，供我国残疾人事业发展值得我国发展残疾人健康事业参考借鉴。“它山之石可以攻玉”，本文将在梳理澳大利亚残疾人健康保障的具体做法和主要特点，并在其发展历程和历史经验的基础上，提出我国发展残障健康保护的若干政策建议。
一、澳大利亚残障战略的主要做法
根据澳大利亚统计局2024年的全国残疾人普查，约有550万人有某种形式的残疾，占总人口的21.4%。澳大利亚在保障促进残疾人平等参与社会生活的各个方面采取多种举措和实践，已实现残疾人保障和支持事业的长足进步。该战略旨在发挥国家领导作用，推动各领域政策包容残疾人，改善主流服务，提升残疾人潜能发挥与自我实现，并促进全社会参与，实现包容性社会。为实现战略愿景，重点关注以下相互关联的七个领域，分别是就业和经济、包容性住房和社区、安全权利和正义、个人及社区支持、教育与学习、健康与福祉、社区态度。
（一）就业和经济保障
增加就业有助于残疾人实现经济独立、更好地掌控自己的生活，是提高残疾人生活水平的核心。残疾人失业问题一直是澳政府几十年关注的棘手问题，为提升残疾人就业的稳定性，澳大利亚颁布了一系列的政策法规。澳政府鼓励残疾人就业服务机构(Disability Employment Services，简称DES)为残疾、受伤或健康状况欠佳的群体提供专业、个性化、有针对性的就业援助。服务机构包括大、中、小型的营利性和非营利性组织，与政府签订合约，为残障人士提供工作能力、工作经验、求职援助、技能发展、教育和培训以及知情选择，为企业、雇主提供合适的残障人力资源。目前。澳大利亚已有良好的残疾人就业生态，比如于2000年由一群成功聘用残疾人的雇主创立的澳大利亚残疾网络(Australian Network on Disability，简称AND)，发挥全国性影响力和号召力，现已拥有超过200个成员组织，雇佣了15%的澳大利亚劳动力。
《澳大利亚残障战略2021-2031》政策重点分别是：一方面，通过增加残疾人就业岗位、创业途径，将确保有技能的人充分参与经济活动；另一方面，做好残疾青年从教育向就业过渡，完善残疾青年就业机制；此外，划定最低工资标准，企业任用残疾员工激励机制，确保收入支持、税收和劳资关系系统协同工作，避免结构性障碍。
（二）包容性住房保障
无障碍住房、交通、通信和建筑环境与包容性社区，有助于残疾人深度参与生活、工作和社交。2002年，澳大利亚政府颁布了《残疾人无障碍公共交通标准》，其中详细规定了运输工具、房屋和基础设施应达到的无障碍标准。2016年起，澳大利亚国家住房开发战略响应《国家残疾人保险机制》（NDIS），每年联邦政府将向NDIS拨款，号召运营商、开发商和建筑设计师组成的团队开发建造满足残障人士日常生活需求的专用住宅（Specialist Disability Accommodation简称，SDA)，由购买保障住房的房东出租给符合条件的NDIS申请者，其租金由政府指定运营机构管理。为保障系统能实施到位，政府每年向SDA拨款7亿澳元的资金，支付提供商和投资商所产生费用，并提供具备更优竞争力的投资回报。
《澳大利亚残障战略2021-2031》政策重点分别是：其一，通过增加经济适用房的供应量，使残疾人获得实惠、安全和长期的住房，并丰富满足不同残障人士的住房类型，提供住房申请的社区服务和法律支持；其二，做好残疾人社区建设，住房、公共场所等采用通用设计原则，深度考虑各类人群各个阶段的使用困境，增强公共基础设施的适用性与使用效率，使残疾人能够充分参与社会、娱乐、体育、宗教和文化生活；其三，建立无障碍、各类人群通用的交通系统；其四，建立无障碍信息和传播系统。
（三）教育与学习保障
2005年，澳大利亚政府出台的《残疾人教育标准》（The Disability Standards for Education）旨在摒弃狭隘的“能力主义”，按照社会模式，消除影响残障学生充分参与的障碍，促进融合教育，让残障学生享受与其他学生相同的受教育权和尊重。此外还澳大利亚还为照顾者提供专业免费的残疾知识和技能培训，以提高照顾者的护理能力以及照顾者与各方的合作能力。
《澳大利亚残障战略2021-2031》政策重点分别是：其一，保障残疾儿童能够获得并参与高质量、可负担、全纳和可获得的幼儿教育和保育，充分培训幼儿教育工作者以及相关从业人员的残疾意识；其二，建设提供全纳教育的能力并提高残疾学生的教育成果，根据学前诊断与认知能力评估，了解残疾儿童的个性差异与学习能力，制定教育安置决策与个别化教学计划，培养社区感和归属感，改善残疾儿童和青少年教育体验；其三，改善残疾人接受继续教育和培训的途径和可及性，包括支持高中残疾学生进行职业和过渡规划；其四，提供更多无障碍和包容性终身学习机会，包括成人教育和社区教育、继续教育和培训、职业发展和自主学习。
（四）健康与医疗保障
澳大利亚建设有相对完善的残疾人康复服务网络，康复和辅助医疗是一个不断发展和充满活力的领域，对初级保健以及慢性病的预防、管理和治疗意义重大；也对社区健康和福祉发挥着重要作用。康复和辅助医疗工作者占澳大利亚全国卫生工作者的四分之一以上，主要工作场所包括基层医疗机构、教育机构、社区卫生中心、私人诊所、公立和私立医院、残疾人服务和养老机构，当中有超过一半集中于以下几种业务：心理咨询和治疗、药房、物理治疗、职业治疗、医用放射。
《澳大利亚残障战略2021-2031》政策重点分别是：其一，所有医疗服务提供者都有能力满足残疾人的需求，包括配备无障碍设施、提供手语翻译及盲文导诊服务等；其二，及时、全面、适当和有效地提供预防和早期干预医疗服务，降低未来的护理和支持成本，以支持改善整体健康和福祉；其三，跨部门协作，为残疾人提供适当、有效和方便的心理健康支持和服务，包括心理咨询和压力管理支持；其四，灾害风险管理计划和公共应急响应充分考虑残疾人的需求。
二、澳大利亚残障战略的基本原则
20世纪70到90年代的澳大利亚残疾人政治运动，是残疾群体自下而上表明自身态度与争取权益，推动残障者立法保障、有效改善残疾人的生存环境的残障权利运动。已知最早的是1971-1973年由脑性麻痹人士约翰·罗蒂（John Roarty）领导的在悉尼郊区威马拉机构进行的独立生活运动。70年代末，澳大利亚首个由残障人自行发起、组织的重大倡议“残障行动论坛（Disability Action Forum）”成立，1978年十名成员围堵国民健康保险办公室，提出改善建筑设施和获得健康保险服务的诉求。
（一）理念：安全、权利和正义
澳大利亚残疾人政策经过了一百多年的发展，1908年《残疾人抚恤金和养老金条理》被视为其残疾人福利制度开端，1986年通过的《残疾人服务法案》促进残疾人服务体系的建立，1992年通过了《残障人士反歧视法案》（DDA），提出消除社会各个领域对残障人士的歧视，立法保护残疾人免受暴力、虐待、忽视和剥削，以尽可能的保证残障人士平等享有法律所赋予的公民权益。2008年澳大利亚签署《联合国残疾人权利公约》（2006）及任择议定书，是最早批准的国家之一，这意味着联合国接受该国残疾人侵权投诉，并有义务组织调查组展开调查并责令政府整改。澳大利亚对联合国《残疾人权利公约》的承诺，在后来保护、促进和实现残疾人人权方面发挥重要作用。
《澳大利亚残障战略2021-2031》提出继续提高社会对残疾人权利的认识和尊重，完善残疾人创伤后康复机制；促进性别平等，防止暴力侵害高危群体；完善刑事司法系统以有效应对残疾人的复杂需求，包括提供辅助工具、设备以及无障碍法律信息和建议，提高法律系统工作人员对残疾问题的认识，以促进平等有效地参与所有法律程序。
（二）基础：个人及社区支持
2010年，《国家残疾人保险机制》（The National Disability Insurance Scheme，NDIS），是全球首创的为残疾人制定的国家计划，由国家残疾人保障机构（National Disability Insurance Agency，NDIA）统筹管理。2013年试行，并于2016年全国推行，是目前澳大利亚国家福利的第一大支出项目。通过对残疾人进行定期评估和审核，制定一个动态调整的个人的计划，NDIS涵盖的残疾服务比较全面，包括救助、家电、家居以及车辆改装和个人护理；社区服务；过渡期服务；无障碍住宿服务；家庭帮助；交通补贴，就业支持服务和专家辅助工作计划过渡服务；治疗与生病津贴；危机和紧急支持服务；辅助犬服务等，也会鼓励更多创新服务的发展。除了上述和残障人士有关的补助之外，澳大利亚政府还为残障人士的照顾者制定了“国家照顾者认可框架”，包括《照顾者认可法案》和《全国照顾者支持策略》，以尊重和保障残障人士照顾者的权利。同时为照顾者提供了各种补助，如照顾者补助、儿童残障补助津贴、照顾者津贴、暂息服务等，让他们省去很多后顾之忧。
1993年，澳大利亚政府初拟《国家残疾人服务标准》（National Standards for Disability Services，NSDS），在2010年起社会各界的反馈意见调研之后，于2013年正式颁布。该标准促进和推动全国统一的服务质量改进。该标准核心在于“以人为本”，即根据残疾人的优势、需求与目标安排和指导工作，确保服务设计、规划、交付与审核以残疾人为中心。该标准为残疾人服务提供商设定了六项国家标准维度：权利、参与和融入、自我实现、反馈和投诉、服务获取、服务管理。
《澳大利亚残障战略2021-2031》政策重点分别是：其一，残疾人能够获得满足其需求的支持；其二，NDIS为身患永久性和重大残疾的合资格人士提供合理及必要的残障支持；其三，认可并支持非正式援助的作用；其四，支持发展残疾人适用的辅助技术，包括扶手、升降机、轮椅、助听器、假肢和记忆辅助设备等。
（三）外延：国家艺术与残疾人战略
2009年澳大利亚政府首次提出了一个针对残疾人的国家文化战略——国家艺术与残疾人战略（NADS），该战略旨在支持社会包容，打破保证残疾人公民完整身份和活动参与中存在的壁垒，为残疾人提供更多参与和从事文化艺术活动的机会。该战略确定了四个优先目标和行动的重点领域，并为每个重点领域拟定了预期目标，同时为地方政府和组织机构制定了合理的战略规划，在2009年至2015年期间对战略实施成果进行了两次评估。同时，澳大利亚政府资助“国家残疾人宣传计划”（NDAP），该计划在残疾人感到无法独自行动、发言或撰写有关困难情况的文章，或得不到解决问题所需的支持时提供支持。2023年4月，《2023-2025年国家残障宣传框架》（NDAF）通过媒体宣传、公共教育、文艺发声，减少对残障人士的刻板印象，强化社会对残障人士的尊重和包容，相关的《残障宣传工作计划》》由澳大利亚、州和地区政府与残疾人、家庭、照护者、残疾人权益保护提供者和残疾人代表组织共同协商制定。
社区对残疾人的态度，包括污名化、能力歧视、消极态度和低期望值，仍然是残疾人充分融入澳大利亚社会和参与社会生活的最根本障碍之一。针对这种情况，《澳大利亚残障战略2021-2031》政策重点分别是：其一，消除残疾人就业歧视，提高企业的残疾人雇佣能力；其二，提升公共部门的残疾人服务和支持质量，自信并积极地响应残疾人的需求；其三，增加残疾人担任领导职务的比例；其四，改善社区态度，提高社区对残疾问题的认识和理解。
三、借鉴澳大利亚经验推进我国残障健康服务的建议
习近平指出，残疾人是推进中国式现代化的重要力量，也是需要格外关心、格外关注的特殊困难群体。新征程上，要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，切实保障残疾人平等权益，促进残疾人事业全面发展。根据国家统计局发布的数据，截至2023年，我国残疾人总人数达8591.4万，占总人口的6.34%，但实际人数应该不止于此。中国式现代化进程对残障统计工作提出更高要求，亟须认真分析形势，应当看到近年来中国残疾人保障事业在政策支持与社会参与方面已取得显著进步，但仍存在社会保障制度碎片化、社会参与壁垒多、主体性不足、区域发展不平衡等问题。借鉴澳大利亚经验并充分考虑我国国情，未来需以残障健康“权利本位”为核心，从观念调整、制度完善和多方协作三方面系统性推进改革，科学谋划“十五五”残疾人事业发展，进一步完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，更好保障残疾人各项权益，大力营造扶残助残良好社会氛围，在中国式现代化进程中不断推动残疾人事业全面发展、高质量发展，持续提升残疾人获得感、幸福感、安全感。为此，提出如下借鉴建议：
（一）构建与时俱进的残障观，养成包容互助的社会氛围
尽管改革开放以来残疾人的生活状况已有根本改善，残疾人绝对贫困的生活状况已基本消除，而由于社会因素导致的结构性贫困问题也开始凸显；残疾人保障政策仍存在“福利本位”倾向，传统的福利理念潜在边缘化残疾人，固化其弱势地位，限制其广泛且真实的权利；残疾人福利发展与我国社会经济发展不相协调，经济成果由于机制性的隐性转移未能顺利转化为残疾人福利，未能完全实现残疾人福利的整体提升。
行动的落实需要观念引路、制度先行，残疾人福利体系的构建需要与时俱进的残障观作思想支撑，因此从残疾人的真实需求出发，尊重并捍卫残疾人生存权和发展权，建立更完善、科学、包容、人性化的社会保障制度，是新时代的新课题。
一方面，需要加强新时代中国特色残疾人事业基础理论和应用实践研究。结合哲学、经济学、社会学、政治学等学科，系统研究残疾人问题的本质及其在国家发展中的战略意义，将更广阔的社会政治和历史文化视角纳入理解残障的视野中，而不是仅仅从狭隘的医学模式下着眼于个体残障的纠正与疗愈；立足中国国情，总结改革开放以来残疾人事业的经验教训，提炼具有中国特色的残疾人事业发展理论框架；开展国际残障研究学术交流，开拓思想和认识边界，吸取治理经验。
另一方面，以新型残障观提升公众认识。从残障风险普遍性和障碍体验共通性角度入手，将残障视为一个非固定、动态变化的过程，是横贯于人类全生命周期时序之中的常态现象。比如联接“老年—残障”两个研究领域，寻找交叉需求和共同点，促使残障问题属性从“少数群体的特殊问题”向“普遍潜在的公共问题”转变，以引起公众的关注，破除社会偏见和歧视。
（二）扫清残疾人社会参与障碍，完善残疾人资金扶持制度
完善残疾人资金扶持制度，必须改革我国社会福利系统和市场经济系统等宏观社会结构中的资金支持。现阶段我国对残疾人的资金扶持能力与财政支持力度存在显著短板，表现在就业和增收、教育、医疗健康、法律服务、生活环境等各个体系中潜藏着资金不足问题。
在就业和增收领域，残疾人群体的就业保障政策在实际执行中存在困难，一方面，残疾人就业意愿受限个人能力，另一方面，受地方政策执行差异与经济承载力约束，部分保障措施未能在基层得到有效落实，残疾人在就业质量、就业层次、就业的稳定性等方面处于明显的劣势状态，城乡残疾人就业机会差异显著。因此我国政府需要完善具体详尽、权责清晰的促进残疾人就业的配套实施细则；多渠道、多形式促进残疾人就业创业，加强企业招聘残障人士的激励政策，细化企业招聘残障人士的税收减免政策；提升残疾人职业素质和就业创业能力，开发适合残疾人就业或为残疾人服务的新职业；健全残疾人就业服务体系，通过政府购买服务等方式开展残疾人就业服务，拓宽服务渠道，提高服务质量。
在医疗与健康上，强化全人群、全生命周期的残疾预防意识，加强出生缺陷综合防治体系，预防和减少出生缺陷、发育障碍致残；实施慢性病预防干预措施，加强社会经历服务于干预措施；加强残疾人康复机构建设，加快发展康复辅助器具服务，加快建设康复服务技术人才队伍。
在生活环境上，保障残疾人基本住房安全便利，提升无障碍设施建设管理水平，加快发展城乡无障碍信息设备、公共基础设施建设，完善并执行无障碍相关标准规范，推进无障碍设计设施认证工作。强化残疾预防，包括广泛开展残疾预防宣传教育，加强出生缺陷综合防治，加强生产、消防和交通安全管理，加快公共场所急救设备配备等。
（三）提升残疾人服务数智水平，强化残疾人事业多方协作机制
残障人社会服务体系由社会政策福利资源的供给和社会服务的传递两部分构成，并由各级政府部门、企业、社会组织、社区和残障者及其家庭构成多主体供给机制。有学者指出，主流支撑作用主要见于前者，社会服务部门及非正式部门补充支持能力不足，多元主体协作能力较差。为促进残疾人完全融入社会经济生活，我国残疾人事业应减少集中性庇护模式，减少人为制造的隔离，应在发挥政府基础作用的前提下，积极发挥家庭、市场及社会的协同作用。
其次，要建设技术赋能的残疾统计数智化体系，加强中央与地方间数据共享，利用智能技术重构助残服务体系和组织体系，利用数据分析技术，提高政策执行的效率和精准度；同时强化对残疾人教育、就业、收入和支出等经济社会指标的动态监测，强化各系统之间进行关联与资源的系统性整合，提高资源配置效率，建立健全监督和评估机制。
最后，建立残疾人家庭支持政策体系。目前制度层面在整体上仍偏重对家庭的责任义务的规范，对家庭的支持和保障则明显薄弱。政策不但要回应残疾人的个体需求，还应适当回应受残疾影响的家庭成员的需求，包括对照顾者给予支持、减轻家庭的照料负担等。完善残疾人托养和照护服务体系，政策扶持托养服务机构，鼓励拓宽融资渠道，鼓励壮大托养照护专业性服务人员队伍，鼓励助残养老一体化融合，以增强残疾人的社会融入，解除残疾人照护对正常家庭劳动力的捆绑，增强家庭自身韧性。构建政府、家庭、社会分担机制，引入特殊需要信托机制，政府设立或者委托专门的受托机构来为残疾人及其家庭提供信托服务，激活残疾人的个人财产和家庭财产，充分撬动社会资源进入残障服务领域，实现规模效应，从而推动当前残疾人服务业的规模和质量，完善信托监督机制。
作者
王珏中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，养老金融课题组助理，中国艺术研究院设计学博士生
研究指导
任国征中央财经大学绿色金融国际研究院研究员、健康金融实验室（资源库）主任，养老金融课题组组长
