本文上篇介绍了城市更新发展背景，概述了我国城市更新政策进展、更新范围以及资金需求规模，并重点分析了以深圳、上海、广州、北京为代表的地区城市更新亮点政策及亮点案例。本篇将继续对比分析各地区城市更新亮点，并展望城市更新未来方向。

一、区域亮点对比分析

通过对于我国一线城市北上广深城市更新政策进展的分析，可以发现其城市更新内容大同小异，“大同”指在更新范围基本确定了对旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等符合各地实情与政策文件规定的更新内容，对其进行综合整治、拆除重建、功能更新等等，以期完善城市基础设施和公共服务设施、提升整体居住品质、改善城市人居环境等城市更新目标。“小异”则根据各个城市的现实情况以及根据以往城市更新经验摸索出适合自身道路的政策体系，在更新类型项目与主体、更新过程职责分工、政策发布数量与类型、政策目标方面有所不同。

（一）更新范围对比

北上广深均针对自身发展情况与历史遗留城市化问题提出了独特的城市更新解决道路，更新范围侧重点有所不同。北京市此前聚焦于棚户区，现阶段以老旧小区更新改造为重点。针对老旧小区的更新改造，通过一系列政策文件逐步规范了老旧小区更新范围，2018年3月4日发布的《老旧小区综合整治工作方案（2018-2020）》提出要实施“六治七补三规范”。2021年6月10日，北京市政府发布《关于老旧小区更新改造工作的意见》，强调了要坚持规划引领，民生优先，围绕落实“七有”“五性”，保障居民居住安全，补足社区公共服务短板，提升居民生活舒适度和便利度。

上海由于老旧工业基地存量大、难点复杂交错等现实问题，着重探索旧工业区改造。上海市人民政府在2015年发布的《上海市城市更新实施办法》就指出实施“留改拆”手段以促进旧工业区转型以及注重工业区的整体功能转变提升，要采取区域整体转型、土地收储后出让和零星自主开发等。2021年8月25日通过《上海市城市更新条例》也指出“聚焦城市发展重点功能区和新城建设，发挥示范引领和辐射带动作用，强化产业发展统筹，促进重点产业转型，提升城市创新能级”促进旧工业区的转型升级。同时鼓励与吸引社会多元主体的参与共建，提升城市更新效率。

广州作为国家老旧小区改造试点城市中唯一的一线城市，积极探索老旧小区改造，并形成了由政府统筹主导、社区居民参与、社区实施、完善监督体系、三方共同筹措资金的旧区“微改造”更新模式。2016年发布的《广州市城市更新办法》及三个配套办法解读则详细说明了旧小区的改造细则，并在实践下逐步形成了“党委统领、政府主导、企业承办、社会参与”的旧区“微改造”新模式。2021年4月28日《广州市人民政府办公厅关于印发广州市老旧小区改造工作实施方案的通知》出台，明确了混合改造有机更新、企业规模化建设运营、政府与社会投资组合的实施路径，创新实施路径和改造模式，打好城市更新“组合拳”。

深圳针对前期快速发展所遗留的城中村问题进行了重点探索，逐步形成了着力推行城中村规模化租赁的更新改造模式，鼓励农村经济组织及继受单位开展规模化住房租赁业务，并且在实施过程中注重市场力量。2019年3月发布的《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》在文件中指出，规范引导各区在综合整治分区内有序推进城中村住房规模化统租改造，满足条件的可纳入政策性住房保障体系。《总体规划》还针对“跟风涨租”问题做出了指示，政府相关部门会加强城中村租赁市场的管理，要求企业控制改造成本，制定合理租赁价格。2020年末深圳发布的《深圳经济特区城市更新条例》肯定了城市更新市场化运作的更新方式，强调要完善市场化监管和服务体系。

（二）主管机构对比

北上广深四大一线城市均设立了城市更新小组，统筹推进城市更新。在管理机构方面，北京由市规划自然资源委管理，上海和深圳则由规划和国土资源委员会管理，广州直接设置城市更新局进行管理。

（三）政策目标对比

在城市更新进展目标方面，仅有北京市在政策中设定了量化目标，明确到2025年完成首都功能核心区平房（院落）10000户申请式退租和6000户修缮任务等目标。广州市在《广州市老旧小区改造工作实施方案》中对老旧小区改造提出了目标，即到2025年前对2000年前建成的需改造的城镇老旧小区分两个阶段进行改造。

上海市和深圳市尚未明确提出发展目标，但在发展方向和更新目的方面做出明确规定。深圳市在《深圳经济特区城市更新条例》中提出了五个目标：加强公共设施建设，提升城市功能品质；拓展市民活动空间，改善城市人居环境；推进环保节能改造，实现城市绿色发展；注重历史文化保护，保持城市特色风貌；优化城市总体布局，增强城市发展动能。上海市则明确了更新发展方向，扩大城市更新范围至居住、产业、风貌区等各类用地，并在黄浦区外滩和大新天地、静安张园等地进行更新试点工作。

二、城市更新的未来展望

“十四五”规划纲要提出要实施城市更新活动，要求“十四五”期间要完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，2021年老旧小区的改造规模5.3万个，期间投资总额将超过4万亿元，我国将进入城市更新快速发展期。在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》明确规定防止城市更新大拆大建、注重城市存量集约资源发展模式的背景下，以及现有城市更新逐渐意识到推动社会资本参与共建共享模式的重要性的情况下，社会各方参与合作的力度将会逐渐加大，存量更新的模式迎来重大的发展机会。

然而由于土地政策、审批流程、主管机构、实施方式存在明显差异，各城市在借鉴具有丰富城市更新经验的同时，需要结合自身情况明晰发展规划和更新目标，契合当前已逐渐形成的以人为核心、坚守底线思维、融合各方力量共建共享城市更新政策体系，对此根据北上广深城市更新进程对城市更新的实施提出以下五点建议。

（一）完善政策法规体系

自2020年10月国家“十四五”规划纲要明确提出实施城市更新行动以来，城市更新的重要性被提到了前所未有的高度，相关政策也进入密集出台期。目前我国城市更新政策出台主要集中在京津冀、长三角、珠三角区域，根据代表性地方城市更新进展的分析，仅有深圳市出台了完整的城市更新法规和实施细则，建立了较为完备的城市更新政策体系。并且只有《深圳经济特区城市更新条例》与2021年8月25日发布的《上海市城市更新条例》属于地方性法规级别，广州、北京已发行的城市更新相关文件效力等级多数为地方政府规章，尚未制定地方性法规级别的规定，然而上海此次出台的文件并未落实丰富的实践项目，仍需继续完善相关政策法规体系，目前城市更新政策体系依然面临着纲领性、系统性不足的挑战。

（二）促进社会多元主体参与共建共筑

城市更新进程中涉及的利益方主要有政府、市场、群众，根据上述北京市枣园小区及广州永庆坊案例，引入社会资本、社区居民参与城市更新项目实现了三方共建共筑，平衡了多元群体之间的利益和需求，为市场的资金和力量进行正确的方向引导，最终打造了成功的三方受益的城市更新项目。目前的城市更新多为政府主导，忽视了对于社会资本力量的引进以及与群众的沟通交流，导致了城市更新效率低下、项目低质、要求不达标等问题，注重促进社会三方主体的共同参与将会在提高城市更新效率的同时，促使城市更新更加具有人情味，应成为未来城市更新愈加重要的关注点。

（三）完善政府监管体系与群众监督平台

针对现存城市更新中存在的面子工程以及形式主义工程的问题，加强监督管理以把舵城市更新方向举足轻重。在制度保障方面，《上海市城市更新条例》明确提出，市、区人民政府应当加强对本行政区域内城市更新活动的监督；有关部门应当结合城市更新项目特点，分类制定和实行相应的监督检查制度。在评级体系建设方面，目前我国对可量化、可持续的城市更新评价体系缺乏研究。2021年3月18日发布的《2020中国城市更新评价指数（广东省）研究报告》初步填补了这一缺陷，标志着中国城市更新发展研究迈入了指数评价的新时代，有望通过评价研究推动治理水平、实践水平的提升，助力城市实施更新行动。与此同时，根据“十四五”规划提出的以人为本的城市更新原则，切实听取与采纳社会公众的相关意见至关重要。随着社会公众在城市更新活动参与度的提高，应该建立更加专业化与规范化的平台，拓宽群众意见表达途径与方式，切实保障在城市更新过程中提升人民幸福感。

（四）促进绿色建筑与城市更新有机结合

随着双碳目标的推进，以绿色集约为内涵、发展近零能耗建筑将加快城市更新步伐，重新调整配置城市空间资源，更好适用经济社会发展与居民生活需求具有重要意义。政策指导方面，2021年10月21日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，要求各地区各部门转变城乡发展方式，在“双碳”目标的基础上推广绿色化、工业化、信息化、集约化、产业化建造方式，建设高品质绿色建筑，推进既有建筑绿色化改造，鼓励与城镇老旧小区改造、农村危房改造、抗震加固等同步实施。在有机结合绿色建筑的城市更新实例方面，目前浙江省在城市更新模式亮点之一表现为稳步推进未来社区建设，根据2020年1月6日发布的《浙江省人民政府办公厅关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》示，未来社区建设要积极引进社区综合能源资源供应商，创新应用装配式超低能耗建筑，加快探索形成产业联盟支撑的可持续建设运营模式，未来社区将以绿色集约为内涵，推广近零能耗建筑，打造未来低碳场景。浙江省未来社区建设的启示各地方城市更新可以有机结合绿色建筑建造，以配合双碳目标以及绿色发展的基本政策导向。

参考文献

[1]付宇，陈珊珊，张险峰.城市更新政策经验及启示——基于上海、广州、深圳三地的比较研究[A].中国城市规划学会、杭州市人民政府.共享与品质——2018中国城市规划年会论文集（02城市更新）[C].中国城市规划学会、杭州市人民政府:中国城市规划学会，2018:9.

作者：

金子曦中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员，长三角绿色价值投资研究院助理研究员

谭祥霖长三角绿色价值投资研究院科研助理

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新媒体编辑：杨若晨