2021年10月，中国技术经济学会发布了由中国环境科学学会气候投融资专业委员会提出的《气候投融资项目分类指南》团体标准（T/CSTE 0061-2021）（以下简称《指南》）。《指南》的公布，意味着我国首次在国家层面对气候投融资项目认定提供了参考依据，有利于更清晰地布局、引导实现“双碳目标”。本文将对《指南》的重点内容进行解读，与《绿色债券支持项目目录（2021年版）》《CBI气候债券分类方案》（Climate Bonds Taxonomy）和《欧盟可持续金融分类气候授权法案》（EU Taxonomy Climate Delegated Acts）等国内、国际相似标准进行对比分析，并对《指南》的应用与完善提出建议。
一、《指南》重点内容解读
（一）《指南》是首个国家层面认可的气候投融资项目认定标准
一直以来，标准缺失的问题阻碍了我国气候投融资的规范化发展，也导致了概念界定不清晰、与绿色金融易混淆及过分依赖国外标准等一系列问题。2021年10月10日，中共中央、国务院印发了《国家标准化发展纲要》，提出完善绿色发展标准化保障，包括建立健全碳达峰、碳中和标准，持续优化生态系统建设和保护标准，推进自然资源节约集约利用，筑牢绿色生产标准基础，强化绿色消费标准引领；同时，推动标准化改革创新，大力发展团体标准，实施团体标准培优计划，推进团体标准应用示范，引导社会团体制定原创性、高质量标准。《指南》的公布是气候投融资领域响应国家促进标准化发展的重要举措，标志着国家层面推动气候投融资事业标准化的启动，有助于上述问题的解决。
《指南》由中国环境科学学会气候投融资专业委员会（以下简称“专委会”）提出。专委会由生态环境部应对气候变化司司长李高担任主任委员，得到了生态环境部应对气候变化司的专业指导，也得到了中国人民银行、中国银保监会、国家发展和改革委、财政部等国家部委有关司局的大力支持，有力保障了《指南》的权威性。
《指南》是市场自主制定的团体标准，注重在气候投融资这一新兴领域推动市场创新。国务院印发的《深化标准化工作改革方案》（国发【2015】13号）指出，政府主导制定的标准侧重于保基本，市场自主制定的标准则侧重于提高竞争力。质检总局、国家标准委制订的《关于培育和发展团体标准的指导意见》提出鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准，供市场自愿选用，增加标准的有效供给。《指南》的公布标志着气候投融资领域的标准供给实现突破，将有效刺激相关市场主体的积极性，引导更多高质量标准的制定。
在当前碳达峰、碳中和目标明确而标准缺失的情况下，《指南》的出台填补了这一空缺，为未来各行业出台具体标准提供方向指引。但也存在仅规定方向而缺乏量化等不足。
（二）《指南》为全国推进气候投融资提供参考依据
《指南》对气候投融资项目的范围、术语和定义、分类标准等做了全面规定，为在全国范围内推进气候投融资发展提供重要参考依据。《指南》表明，气候投融资项目包括减缓气候变化项目、适应气候变化项目以及兼具减缓和适应气候变化效果的项目，并创新地以减缓与适应气候变化为分类依据，对减缓与适应气候效益进行区分，与此前的各项绿色金融、绿色产业标准相比，其专项用于应对气候变化的属性更鲜明。
《指南》基本囊括了减缓与适应气候变化的全部类型活动。在减缓方面，《指南》从产业、能源、CCUS（碳捕集、利用与封存）、非能源活动温室气体和碳汇五方面入手。其中产业层面包括低碳工业、低碳农业、低碳建筑、低碳交通、低碳服务和低碳供应链；能源层面包括各类可再生能源与储能相关设施建设和运营；CCUS包括设备制造与设施建设、运营；控制非能源活动温室气体排放包括在煤炭与油气开采过程中减少甲烷逃逸排放，在钢铁、有色、水泥等工业生产过程中实现碳减排，减少氢氟碳化物（HFCs）排放，以及固体废弃物与废水处置；碳汇层面包括在森林与生态系统两个领域增加固碳。
《指南》对气候减缓项目的分类与《中华人民共和国气候变化第三次国家信息通报》（以下简称《通报》）基本对应。《通报》表明我国年温室气体排放量约105.4亿吨二氧化碳当量，其中能源活动、工业生产过程、农业活动和废弃物处理所产生的排放占比分别为78.6%、12.3%、7.9%和1.2%。此外，土地利用、土地利用变化和林业的温室气体吸收汇约为9.9亿吨二氧化碳当量，其中林地吸收占比约75.7%。《指南》基本包含了《通报》所列各项排放类别，并加入了CCUS试点项目，鼓励探索新兴的碳减排领域。
在适应方面，《指南》侧重气候韧性的长期提升，不仅包括城乡、水利与能源等各类基础设施建设与改造和防灾减灾体系建设，也注重通过多种手段综合管理并提升水资源、农业与林业、海洋与海岸带以及生态脆弱地区的适应能力。特别地，《指南》关注在气候变化背景下提高人群健康领域适应能力，在气候变化背景下人群健康长期保障的“缓”方面和针对传染病等与气候变化可能相关的突发事件的监测与防控的“急”方面并重。
（三）《指南》基于现有标准，并做合理拓展
《指南》与各类现行标准相衔接，其中减缓类大部分基于《绿色产业指导目录（2019版）》，并与国民经济行业分类（2019修改版）对应以方便统计，体现了气候投融资是绿色金融的重要组成部分这一原则；适应类项目大多数与《绿色债券支持项目目录（2021年版）》对应，并结合疫情等新形势加入了气候风险预警与管理及人群健康适应能力增强等新内容。
与《绿色产业指导目录（2019版）》相比，《指南》主要删除了传统能源清洁高效利用，例如煤炭清洁生产与清洁利用等，同时对天然气、核能做出了较为保守的规定。天然气相关的活动中，仅保留了交通领域的加气站建设与运营，并未被纳入到“低碳能源”类别中。核能相关的活动，虽然在“新能源与清洁能源装备制造”中，作为参照的《绿色产业指导目录（2019年版）》相应条目中包含了核电装备制造，但低碳能源类别同样并未纳入核能。
《指南》也考虑了气候范畴以外更广泛的影响，提出气候投融资项目应符合相关安全、环保、质量相关法规政策、强制性标准等的要求，应在适用情况下合理考虑对其他可持续发展目标（SDGs）的影响，避免对其他可持续发展目标造成重大损害，与国际要求接轨，且随着科学技术进步，对气候投融资项目的界定依据可能发生变化。
二、《指南》与《绿色债券支持项目目录（2021年版）》对比分析
表 1 《指南》与《绿色债券支持项目目录（2021年版）》差异
《指南》与《绿色债券支持项目目录（2021年版）》（以下简称《绿债目录（2021）》）存在诸多共同点。二者在气候减缓领域存在很多重合部分，例如新能源相关装备制造与建设运营、工业低碳节能高效改造、低碳交通设施及配套设施建设运营、建筑业低碳化改造与低碳建筑建设等。
《指南》专注于气候效益，而《绿债目录（2021）》更侧重整体的环境保护，在污染防治、资源综合利用和生态保护与建设等领域注重实现生态效益与环境效益，应用范围大于《指南》。在农业领域，《指南》旨在促进实现农业的低碳化转型，而《绿债目录（2021）》则还包括了林业基因资源保护、有害生物灾害防治、现代农业种业及动植物种质资源保护以及农业农村环境综合治理等各类型资源保护的内容。在服务领域，《指南》相比《绿债目录（2021）》覆盖面更窄，仅涵盖低碳相关的咨询、认证与金融等低碳服务。
在能源领域，《指南》与《绿债目录（2021）》在可再生能源与储能等领域覆盖范围基本一致，但在天然气与核能界定上存在差异。《绿债目录（2021）》相比《指南》增加了天然气热电冷三联供、伴生天然气回收综合利用、天然气动力船舶制造等应用场景，同时也纳入了环境安全前提下的第三代、第四代核电站建设和运营。在控制非能源活动温室气体排放方面，《指南》相比《绿债目录（2021）》增加了“减少甲烷逃逸排放”。在工业生产过程方面，《指南》明确提出了生产过程碳减排，而《绿债目录（2021）》相关条目描述则更注重减少污染物排放。
气候适应方面，虽然《绿债目录（2021）》并未明确如《指南》一样单独将气候适应项目列为一类，但实际上已包含多数建设类型的气候适应项目。《指南》主要新增了专门用于应对气候变化的防灾减灾体系建设，包括预测预报和综合预警、编制极端气候事件和应急处置方案等，而《绿债目录（2021）》则更偏向环境应急控制方案编制与地质灾害评估等，并非气候导向。此外，《指南》也单独提出了能源设施适应能力提升，包括输变电设施抗风、抗压、抗冰冻改造等应对气候变化的针对性措施，以及人群健康领域适应能力提升。
三、《指南》与《CBI气候债券分类方案》对比分析
表 2 《指南》与《CBI气候债券分类方案》差异
气候债券倡议组织（Climate Bond Initiative, CBI）是国际权威性较强的气候债券认证机构，其《气候债券分类方案》（以下简称《CBI分类方案》）是重要的国际气候项目认定标准，其特点是将项目与2摄氏度温控目标对应。目前已经对其中一部分项目类别设定具体标准，可以进行气候债券认证与贴标。值得注意的是，CBI并未将气候适应项目单独列出并应用单独的要求，因此与2摄氏度目标一致的要求同样适用于主要产生气候适应效益的项目。
在项目纳入模式上，与《指南》仅纳入符合要求的项目类别不同，CBI对部分完全符合“2摄氏度目标”的项目明确肯定，对部分项目在满足一定条件的情况下给予肯定，对其它需要进一步探讨的项目未直接否定。在此基础上，CBI采取了“黑名单”模式，将任何情况下都不符合气候标准要求的项目同样清晰标识出来。这一类别在能源、交通、土地利用和工业领域都有对应项目，能源与交通领域主要包括与煤相关的采掘、运输、建设与运营等活动，以及利用生物质能的火车、汽车等；土地利用方面主要包括在泥炭地发展农业与林业，工业方面主要包括专门应用于化石能源相关净化处理的碳洗涤塔（carbon scrubber）。
《指南》与《CBI分类方案》都是专门用于应对气候变化的标准，二者一致性较高，但在部分领域也存在差异。在能源领域，二者差异主要体现在天然气、核能与氢能上。天然气发电与核电建设运营方面，CBI并未明确否定其气候效益，但暂无详细标准，也还不能进行认证。氢能方面，与《指南》单独归为一类可再生能源不同，CBI的氢能分类较为分散，在交通领域部分可认证，在工业领域未否定，在能源领域未单独列出。减少甲烷逃逸排放方面，与《指南》单独列出不同，CBI明确否定煤炭采掘业，因此也否定了采煤过程中减少的甲烷排放，但并未明确石油与天然气采掘过程中的相关活动是否符合要求。
在交通运输方面，《指南》较为明确地列出了货运铁路节能环保改造与港口岸电设施等，但未包含航空业和水运业。在《CBI分类方案》中，航空业本身尚不可认证，仅对碳排放强度提出限制，但满足条件的支持性建筑可认证，且与火车、汽车不同，生物质能在航空业的应用被认为是低碳的。水运业与航空业类似，CBI认可其中部分项目与“2摄氏度目标”一致，但尚不可进行认证贴标。CBI将信息技术在交通领域的智能应用场景视为重要的碳减排方式，并对能够促成显著减排的项目设定了具体标准，能够进行认证贴标；而《指南》并未将信息技术应用、交通智能化等明确列出。CBI同时也认可电网、宽带与数据中心建设运营等方面的信息技术应用，但目前尚未出台具体的认定标准。
《CBI方案》将“基于自然的解决方案”在“水基础设施”下整体归为了一类，《指南》则并未单独归纳，但其中多数内容在适应气候变化项目的海绵城市相关设施建设、海洋生态系统监测和修复及增加碳汇等类别中得到体现。在农、林、渔、牧业中，《指南》明确了低碳农业和林业在减缓气候变化中的作用，并未提及畜牧业与渔业，而CBI则认为除农业、林业外，符合一定条件的畜牧业与渔业也与2摄氏度目标相符，可产生一定减排效益，但相关认证标准仍在制定中。
《指南》包含了部分CBI尚未包含的项目，其中气候减缓如咨询、认证及金融等低碳服务，以及控制氢氟碳化物排放；气候适应如能源设施适应能力提升、防灾减灾体系建设和人群健康领域适应能力提升等，反映了《指南》针对我国国情、制度与产业等实际情况进行了创新。
四、《指南》与《欧盟可持续金融分类气候授权法案》对比分析
表 3 《指南》与《欧盟可持续金融分类气候授权法案》差异
《欧盟可持续金融分类气候授权法案》（以下简称《欧盟法案》）具有两个特点，其一是通过附录1与附录2分别列出9大类气候减缓项目和13大类气候适应项目，且二者存在重合，即对同时可产生气候减缓与适应效益的项目分别在两份附录中完成描述；其二是对所有可产生气候减缓效益的项目的碳排放量都做出了明确的量化要求，对仅产生气候适应效益的项目也提出了详细的要求。
《欧盟法案》以欧洲行业标准分类系统NACE为框架，而《指南》则以我国的国民经济行业分类为框架，因此双方在细节对应上存在一定困难。
天然气与核能未被包含在目前的《欧盟法案》内。欧盟正在准备推出一份《补充授权法案》以解决此前搁置的天然气与核能问题。10月11日，法国、波兰、芬兰等10个欧盟成员国的15名部长共同呼吁在《欧盟法案》中纳入核能，以充分发挥核能的气候效益。天然气的纳入也仍然处在争论中。当前，德国社会民主党等正在推动《欧盟法案》中纳入天然气，而同时世界自然基金会等国际组织正在联名反对将天然气纳入，以避免“洗绿”。
在减缓领域，相比《指南》，《欧盟法案》在能源方面额外包括了输配电建设运营，在交通方面增加了货运水运、客运水运、城际客运铁路、低碳机场基础设施建设运营与二氧化碳运输，此外增加了信息技术在气候减缓领域的各类应用。而《指南》包含的低碳农业、减少甲烷逃逸排放及草原、海洋、冻土等湿地以外的生态系统固碳增汇能力提升等则并未包含在《欧盟法案》中。
在适应领域，《欧盟法案》纳入了社会工作服务和艺术娱乐活动，注重保障气候变化背景下的人群心理健康；《欧盟法案》同时纳入了教育行业，包含公共、私人的面向所有人、所有级别的教育。而《指南》则纳入了农业适应能力与防灾减灾体系建设，旨在推动更制度化的气候适应建设。
特别地，在金融方面，《指南》相比于《欧盟法案》增加了低碳类的资本投资、金融资产管理等各类金融服务，旨在通过金融促进实现减排。而《欧盟法案》则相比《指南》增加了适应类的金融服务，主要包括非寿险类保险和再保险，旨在增强金融韧性。
五、政策建议
基于上文的分析，我们对《指南》的应用和完善提出以下建议：
（一）推动《指南》在气候投融资项目筛选过程中的应用
2020年10月生态环境部等五部委发布的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》指出要加快建立国家级气候投融资项目库，挖掘高质量的低碳项目。通过应用《指南》作为国家层面气候投融资项目的认定与筛选标准，可提高项目入选的准确度，充分发挥国家项目库对应对气候变化工作的示范和引导作用。各类金融机构在开发气候信贷、气候债券、气候基金等气候投融资金融工具时可应用《指南》作为认定标准基础，引导资金流向，加速气候投融资进展。另外，在推动气候投融资国际合作、吸引境外资金及对外投资过程中，也可以以《指南》为抓手，推动符合标准的项目建设。
地方层面，缺乏标准指引正阻碍气候投融资的推动与落实，《指南》可成为地方政府更好把握气候投融资框架的基础。地方政府一方面可通过《指南》推动低碳采购和消费，并通过财政预算撬动社会资金，建设更多有助于地方双碳目标实现的项目；另一方面，也鼓励地方政府在《指南》基础上结合地方实际资源禀赋与发展需要，提出更量化、更严格的标准。此外，目前一些地区正在申报气候投融资试点，在试点推进发展过程中，标准的建设与应用是先决条件，应鼓励各试点应用《指南》作为项目认定标准参考，帮助试点把握正确方向，也促进形成试点可推广的经验。
企业是落实气候投融资项目的主体，企业的广泛应用可有效推动《指南》的落实。建议鼓励全国范围内各类企业应用《指南》，选取其中与自身已有业务相符的部分以指导完成低碳转型，并拓展气候减缓与适应相关业务，在“双碳目标”实现过程中积累自身优势。
（二）持续吸收国际与国内实践经验，修改完善《指南》
当前，《指南》仍存在覆盖不全面的问题。例如，在气候减缓领域，作为转型能源的天然气和零碳能源的核能在《指南》中并未得到清晰定位，航空业与水运业未明确提及，信息技术与智能应用等有待进一步明确；在气候适应领域，金融、保险类服务存在缺失，对气候变化背景下的教育与心理健康关注程度不够。建议结合国际标准与相关实践经验进行补充完善。
此外，由于团体标准突出市场主导与竞争性的特点，吸收企业等主体的有益实践经验以与时俱进推动标准修改完善是《指南》充分发挥其专业性、指导性作用，并提高市场接受程度的重要条件。建议未来提高对企业实践的关注程度，不断提升《指南》的应用与实施效果。
（三）加快推进《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》中各项工作进展
《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》指出，未来要加快构建气候投融资政策体系、逐步完善气候投融资标准体系、鼓励和引导民间投资与外资进入气候投融资领域、引导和支持气候投融资地方实践与深化气候投融资国际合作。完善气候投融资标准体系过程中除了要制定气候项目标准，还应完善气候信息披露标准、建立气候绩效评价标准。随着《指南》的公布，国内有了权威且可应用的气候投融资项目标准，下一步应出台披露与评价标准，尽快形成完整的标准体系，为政策体系建设、社会资本撬动、气候投融资国际合作等其它各项工作提供支撑。
参考文献
[1]中国技术经济学会，关于批准发布《气候投融资项目分类指南》团体标准的公告，2021(9). http://news.cste.org.cn/site/content/768.html
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[5]EU TEG on Sustainable Finance, Taxonomy Report: Technical Annex, 2020(3). https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200309-sustainable-finance-teg-final-report-taxonomy-annexes_en.pdf
[6]Vergauwen, J. et al, EU Taxonomy update: scrutiny period for delegated act with climate TSC delayed until December. 2021(9) , https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=6f158794-b595-47ae-a774-3f934ff38894
[7]World Nuclear News, Ten EU nations call for nuclear's inclusion in taxonomy, 2021(10). https://world-nuclear-news.org/Articles/Ten-EU-nations-call-for-nuclear-s-inclusion-in-tax
[8]Kurmayer, N., Germany’s SPD pushes for inclusion of gas in EU green finance taxonomy , Euractiv, 2021(10). https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/germanys-spd-pushes-for-inclusion-of-gas-in-eu-green-finance-taxonomy/
[9]WWF, ‘No gas in ‘green’ Taxonomy’ - 150 NGOs urge EU Commission, 2021(9). https://www.wwf.eu/?4589441/No-gas-in-green-Taxonomy---150-NGOs-urge-EU-Commission
作者：
周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
崔 莹中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长、气候金融研究中心主任
