以下文章来源于中国金融杂志，作者人行研究局课题组
导读：公正转型是支持应对气候变化的一项重要社会机制，各国在公正转型问题上的侧重点有所不同
作者｜中国人民银行研究局课题组「指导人：王信；执笔人：许均平 黄沁」
文章｜《中国金融》2023年第15期
公正转型的概念与内涵
公正转型是支持应对气候变化的一项重要社会机制。20世纪70年代末，美国石油、化学和核能工人工会为工作机会受到环境威胁的工人寻求支持时，最早提出了公正转型一词。1997年，在《联合国气候变化框架公约》京都会议上，公正转型概念首次被引入国际气候治理议程。在随后的《坎昆协议》和《巴黎协定》中，公正转型问题均有所体现。2018年，卡托维兹气候变化大会通过《团结和公正转型西里西亚宣言》，国际社会对公正转型的认知达到新的高度。此后，关于公正转型的讨论一直是国际气候谈判的重要议题之一。
公正转型是指通过采取综合的经济与社会发展措施，确保经济绿色低碳转型的实质利益得到广泛分享，同时为转型中受到负面影响的地区、群体提供支持，帮助其实现有尊严的、高质量的转型。公正转型的本质是将低碳发展的环境目标与公平正义的社会考虑相结合，核心是利益相关方公平分担转型的成本和收益，目标是使社会、经济和生态机会最大化，使经济成本（如化石燃料部门收入减少）、社会成本（如失业）和环境成本最小化。公正转型的重点是促进就业，通过发展新经济、新产业等措施，创造新的工作机会，帮助受影响人群实现再就业。
各国在公正转型问题上的侧重点有所不同。发达国家主要强调如何创造更高质量的就业机会以及转型发展的经验分享，发展中国家更关注就业和社会稳定，以及资金、技术等方面的国际援助和转型发展的能力建设。
经济低碳转型面临的挑战
低碳转型措施将给能源密集型区域带来多重影响，可能导致周边区域经济活动收缩、人口大量外迁、财政增长疲软、公共服务恶化、区域发展差距进一步扩大。美国从20世纪初起相继关闭了肯尼科特矿场、圣埃尔莫矿山等，这些地区由于转型计划不周、协调不力，几十年来一直处于严重萧条状态。德国鲁尔地区自20世纪60年代开始逐步关闭煤矿、淘汰煤炭，部分政策虽缓解了转型冲击，但目前该地区的失业率、贫困率仍远高于全国平均水平，其主要城市财政状况危急，埃姆谢尔河受到严重污染。
一方面，传统高碳能源行业将承担转型带来的大部分经济社会后果。2018年，欧盟委员会预计煤炭和褐煤开采、原油开采、天然气以及采矿支持服务活动三个行业将走向衰落。《欧洲就业和社会发展报告》则将化石燃料相关的采矿和采石业确定为就业岗位萎缩最大的行业。另一方面，中小企业转型、生存压力大。英国小企业联合会调查显示，每个小企业每年遵守环境法规的成本可能高达1万英镑。在接受国际贸易中心（ITC）中小企业竞争力调查的非洲企业中，28%的企业表示环境法规对其运营造成负面影响。同时，中小企业的脱碳基础和转型条件较为薄弱。经合组织《绿色转型的包容性解决方案》表明，中小企业转型面临的两大障碍是技术创新成本高（30%）和资金短缺（23%）。法国安盛集团指出，中小企业在应对气候变化影响方面的准备严重不足，仅26%制定了相关战略或计划。
一是碳密集型行业工人面临失业和再就业问题。由于碳密集型行业雇佣人数众多，转型可能引发大规模失业问题。《欧盟煤炭区域：未来的机遇与挑战》报告指出，到2025年，欧盟煤炭开采和煤电厂累计失业人数将达到7.7万人，到2030年将升至16万人。国际可再生能源机构估计，到2050年，全球化石燃料和核能行业可能会减少多达850万个工作岗位。此外，一些群体再就业面临障碍。据统计，经历几十年能源转型后，苏格兰煤田等地区2017年的就业率仅为55%，远低于73%的全国平均水平，且就业结构偏向体力劳动，低技能工作岗位占比高。
二是低收入阶层负担的低碳政策成本比例偏高。向清洁能源转型地区的居民不公平地负担了低碳政策成本。例如，英国可再生能源补贴、家庭改造和安装智能电表等低碳政策成本使家庭能源费用增加了13%。低收入家庭用于取暖和供电的收入占10%，而高收入家庭的此项占比不到1.5%，英国低收入阶层为低碳政策付出的代价更大，这进一步加剧了贫富差距。英国公共政策研究所的报告显示，5%的英国最低收入家庭（收入组别）将其收入的1.10%用于负担低碳政策成本，而最高收入组别的家庭仅将其收入的0.18%用于负担低碳政策成本。
三是低碳转型可能加重弱势群体“能源贫困”。在低碳转型进程加快，而新能源开发、供应未达到预期的情况下，能源价格可能走高，由此增加贫困群体生存成本。例如，2018年法国为推广新能源汽车，将燃油税每公升上调了6.2%，导致油价暴涨，严重损害了中下层民众利益。2019年厄瓜多尔以终止燃料补贴换取IMF提供的42亿美元贷款，导致其燃料成本增加123%，加重了底层人口“能源贫困”。
促进公正转型的国际经验
苏格兰《气候变化（减排目标）法案》（2019年）第24节和第35节规定了公正转型和气候正义原则。德国《煤炭地区结构性支持法案》（2020年）要求向受影响的煤炭地区提供支持，并为投资提供财政援助。西班牙《气候变化和能源转型法案》（2021年）第2条确立了“不让任何一个人掉队”的公正转型原则。美国《清洁未来法案》（2021年）提出拟在白宫设立能源和经济转型办公室，为所有受低碳转型影响的工人、社区制定公正转型的联邦政策；《能源工人机会法案》（2021年）提出了一系列条款，支持受低碳转型影响的能源工人，涉及工资补贴、工人教育。欧盟《欧洲气候法》（2021年）提出，在采取相关措施以实现2040年气候目标时，应当确保所有人实现公正和公平的转型。
2019年，德国增长、结构变化和就业委员会制定了到2038年逐步淘汰燃煤发电的全面路线图，提出逐步淘汰燃煤发电、支持传统采矿区转型、使电力系统更加现代化、减轻受影响者的困难以及监测调整“五要素战略”，力图保证工人零失业，并为煤矿开采区提供足够的时间、资源来适应转变。2019年12月，希腊宣布成立全国转型委员会，由其负责批准并监督“公正发展转型计划”的实施和协调，希腊于2021年向欧盟提交了详细的转型路线图，计划至2028年逐步实现脱煤，围绕发展清洁能源产业、旧矿用地和其他资产再利用三个重点领域，减少煤矿关闭对人群、社区的影响。2022年，加拿大针对电力、石油和天然气等行业制定了转型路径，计划通过设立低碳经济基金、制定区域战略投资计划以及赋权社区采取气候行动等措施，支持可再生能源开发以及高碳行业再就业培训。
成立公正转型基金。欧盟于2021年成立公正转型基金，现有规模已达193.2亿欧元，资金主要来源于财政资金、社会非营利基金、社会捐赠，计划2021～2027年向受转型影响最严重的地区投资，包括支持能源基础设施建设和可再生能源技术研发应用以及建立绿色技术学校等。德国2022年7月批准了一项总额约为1775亿欧元的“气候与转型基金”，将为能源密集型企业、私人家庭提供支持，确保其享有可负担的清洁能源。
实施财政补贴和税收优惠政策。德国于2020年1月就淘汰燃煤的条件达成共识，斥资400亿欧元补贴四个主要煤炭开采州因能源转型造成的损失，具体包括给电厂运营商支付一定经济补偿、实现能源基础设施和电力系统的现代化、提供就业培训和安置服务。希腊2020年斥资50亿欧元支持到2028年淘汰燃煤发电的计划，资金主要投向基础设施项目、对新企业的补贴以及培训，以帮助依靠廉价褐煤资源发电的马其顿西部和伯罗奔尼撒南部港口城市转向发展绿色能源、农业和旅游业。波兰允许矿工提前退休，对自愿离开的矿工提供福利津贴，为受影响矿工免费提供培训，还为矿工子女入学提供特别津贴等；此外，受影响地区不仅可获得生态罚金和一定比例个人所得税的减免，还能在投资时获得一定额度的税收优惠。
调整环境和气候相关财政措施。逐步取消燃料补贴、实施环境税或开展碳排放交易等，将节省的支出（增加的收入）直接用于促进公正转型。美国区域温室气体倡议（RGGI）于2009年启动，东部多个州通过每季度拍卖碳排放许可证来增加收入，并将大部分收入再用于清洁能源发展、温室气体减排以及对消费者的直接能源账单援助。印度尼西亚2015年对化石燃料补贴进行重大改革，取消对汽油的补贴，同时向低收入家庭提供现金转移支付，在一定程度上缓解了能源价格上涨带来的影响。此项改革每年为其节省了150亿美元，节省的资金被投向支持卫生和教育、基础设施建设等领域，创造了大量的就业机会。加拿大从2019年起开征联邦碳税，将所得收入重新分配给联邦制下各省的公民，2020～2021年度征收碳税超过42亿加元，现已正式向家庭返还近41亿加元，低收入和中等收入家庭受益居多。
将公正转型纳入转型融资框架。在规范性文件中明确要求出资人或融资活动主体采取社会保障措施，防止社会负外部性影响。新加坡绿色金融产业工作组2022年3月发布的《绿色和转型分类法》咨询提案要求，金融机构应确保其活动不违反“不造成重大损害”原则或最低社会保障规定。欧盟分类法（EU Taxonomy）要求金融部门确保被投资方满足人权、劳工权利以及工作条件方面的最低社会保障。二十国集团（G20）于2022年11月发布的《G20转型金融框架》将公正转型作为重要支柱之一，要求转型金融涉及的融资主体（企业）提供就业影响评估，并制定、披露员工技能培训和再就业计划。
构建公正转型融资监测评价体系。世界基准联盟开发了公司评估方法，其中包括一套可用于监测被投资方承诺和相关进展的公正转型指标；其2021年的“公正转型评估”涵盖了石油和天然气、电力公用事业和汽车制造行业的180家公司，可用于将投资对象表现与行业平均水平进行基准比较。气候行动100+联盟编制了一系列基准指标，其中包括一组公正转型BETA指标，该指标可用于监测被投资方对公正转型的承诺，以督促其与利益相关者协调制定公正转型计划。影响力投资研究所与德勤合作，制定公平转型融资标准，机构可据此评估、报告其投资对公正转型的贡献程度，达到一定门槛的机构将获得“公正转型金融”标签。
创新公正转型金融支持模式。一是金融机构贷款或赠款。2019年4月，西班牙对外银行为能源公司Iberdrola协调了首个符合国际劳工组织公平转型原则的可持续信贷安排，总额为15亿欧元。欧洲投资银行为欧盟27个成员国的公共机构提供100亿欧元信贷用于能源转型。二是发行债券。在绿色主权债券方面，英国财政部2021年发行100亿英镑绿色金边债券、60亿英镑绿色储蓄债券，筹集资金用于可再生能源、交通运输等六类绿色支出，并创造大量绿色就业岗位。智利2022年发行20亿美元可持续发展挂钩债券，资金主要被用于加速能源转型、支持可再生能源项目以及推动社区可持续发展。在企业债券方面，意大利国家电力公司2019年发行15亿美元五年期可持续发展挂钩债券，募集资金主要被用于可再生能源项目。英美资源集团2022年9月末发行7.45亿欧元的可持续发展挂钩债券，该债券与温室气体减排、淡水抽取和创造就业等目标挂钩，若未达到目标，最后两期支付的票面利率将就每个未达成的目标调升40个基点。三是通过基金为公正转型融资。丹麦养老基金将直接投资可再生能源视为低风险、高回报的政府债券替代品，投资已达数十亿欧元，主要针对海上风电项目，扩大了当地风电行业就业规模。东方汇理2021年4月启动气候公正转型基金，并对投资范围使用负面筛选，仅涵盖那些已确认减少碳足迹目标、不存在极端物理风险且ESG评级和公正转型评级高于或等于E（A最高，G最低）的债券发行人。四是建立风险分担机制。投资欧盟（InvestEU）计划推出了中小企业竞争力、可持续发展、创新和数字化、技能和教育等六类组合担保产品，欧洲投资银行作为担保人，通过向选定的金融中介机构提供投资组合（反）担保，鼓励公正转型领域的债务融资。
加强公正转型融资信息披露。花旗银行《2021年气候相关财务信息披露工作组报告》包含了与公正转型相关的定性元素。国民西敏寺银行在其2021年度报告中考虑到了不公正转型带来的风险。美国道富环球投资管理公司将公正转型确定为气候相关信息披露的十个关键领域之一，承诺在2022年与碳密集型行业的大型排放者就转型计划的披露进行沟通，并计划到2023年，若被投资方未能达到其披露预期，则将针对披露实行董事问责制。
引导树立公正转型投资理念。通过集体倡议，投资者越来越多地承诺支持公正转型。负责任投资原则组织2020年发布《投资者承诺支持气候变化公正转型声明》，获得了161名投资者的支持，其代表的总资产达10.2万亿美元。
启 示
一是完善顶层设计。构建公正转型法律体系，推动相关法律嵌入公正转型原则，明确低碳转型应当考虑区域、行业、企业、工人的广泛利益。设立专门委员会，牵头制定公正转型路径，就逐步淘汰化石燃料、创造绿色就业机会以及健全最低生活保障政策等作出系统性安排。
二是加强财政引导。建立国家公正转型基金，引导社会资本支持能源密集型地区、传统能源行业平稳转型。加大财政补贴力度，重点补偿绿色低碳技术研发应用、企业养老金、转型领域工人转岗培训以及因转型造成的经济损失等。给予转型企业稳工稳岗补贴或税收优惠。
三是大力推动金融创新发展。制定统一的转型金融框架，构建可量化的转型金融标准，并将衡量气候变化的社会和就业影响指标纳入其中。逐步扩大结构性货币政策工具覆盖范围，引导金融机构支持能源企业公正转型、资源富集地区替代产业发展等。鼓励金融机构加快创新，开发专门的转型贷款、基金、股权类融资工具，支持企业发行转型债券、可持续发展挂钩债券等。建立健全保险、担保等风险分担机制，强化可持续性报告和披露要求。积极与多边开发性金融机构沟通合作，充分利用其低成本资金优势协同支持公正转型。
来源：中国金融杂志
