党的十八届五中全会以来，绿色发展成为我国重要的国家战略。党的十九大报告提出推进绿色发展。近年来，在绿色发展理念的引领下，各地发展绿色金融、推动绿色转型的动力和热情不断高涨。当前，绿色发展面临大量的投融资需求，绿色市政债券作为一种实用的新型债务融资工具，在此过程中大有可为。

市政债券与绿色市政债券

市政债券是基于地方政府信用、以地方政府或其授权代理机构为发债主体向公众公开发行的有价证券，募集资金主要用于支持当地基础设施建设和社会公益性项目建设。市政债券最早起源于美国。1817年，纽约州发行市政债券为伊利运河建设融资，成为全球首只市政债券。此后，各国纷纷效仿，市政债券在20世纪迎来持续快速发展。

市政债券主要分为两类：一类是一般责任债券，以地方政府的财政收入为主要偿债资金来源；另一类是收益债券，以市政项目建成后的收入还本付息。从各国来看，市政债券主要有以下特点：一是利息免税，即投资者购买市政债券一般可以免缴利息所得税；二是信用等级较高，部分市政债券可以获得与国债相同的评级，被誉为“银边债券”；三是种类丰富、期限灵活，可为不同市政建设项目提供多元化的筹资选择。

绿色市政债券，是指募集资金主要投向节能环保、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等绿色领域的市政债券，在国际上已有了较好的实践。

市政债券发行的国际经验

（一）美国

美国是全球最大的市政债券发行国，市政债券主要有两类：一类是传统市政债券，根据担保渠道不同，分为一般责任债券和收益债券。投资者购买传统市政债券可享受税收减免，持有债券获得的利息收入免征所得税。一般责任债券要求地方政府承担无限或有限担保责任，因此一般由信用较好、税收能力强的州和地方政府发行，且发债收入纳入地方财政收入，资金使用须经过严格的预算审批。收益债券审批管理相对灵活，可由政府支持的具体项目作为发行人，适用于有稳定现金流的市政项目，风险略高于一般责任债券。实践中，美国大多数市政债券为收益债券，筹集资金主要用于市政供水、污水处理、机场公路、核电站等公益和准公益项目建设。另一类是新型市政债券，即2008年国际金融危机后，奥巴马政府为经济刺激计划融资，于2009年推出的“建设美国债券”（BABS）。“建设美国债券”不享受利息免税，利率较高，吸引了大量国内外投资者购买。联邦政府负责征收“建设美国债券”的利息税，并将利息税的35%返还地方政府，弥补地方高息发债的成本。美国市政债券实行注册发行制，以自律管理为主，联邦政府不能为州政府和地方政府担保，也不能干涉其发行规模。同样，州政府也无权审批地方政府的发行规模。市政债券发行前，需要由独立的信用评级机构根据地方政府的财政、经济、债务水平等情况进行评级，投资者根据评级结果进行投资决策。信用评级机构认定的信用等级与地方政府的债券发行成本紧密挂钩。地方政府债务规模通常通过负债率、偿债率等指标进行控制。为提高自身信用等级，地方政府通常会努力优化财务状况，完善财务管理，或者利用第三方担保或债券保险来增信。此外，很多地方政府设立了偿债准备金用于偿还违约债务。

美国绿色市政债券发行始于2013年，马萨诸塞州首次发行1亿美元绿色市政债为清洁水、能效及生态保护项目融资；其后，加利福尼亚州于2014年发行3亿美元绿色市政债为水务及交通运输项目融资；2014年7月，哥伦比亚特区水务局（DC Water）发行首只附加第二方意见（second opinion）的绿色市政债券，并论证项目的环境、社会及治理（ESG）表现。据气候债券倡议组织（CBI）统计，2017年美国共发行110亿美元的绿色市政债券，较上年增加近40亿美元，美国也成为全球第一大绿色市政债券发行国。美国绿色市政债券的投资者以个人投资者为主，较好地分散了投资风险。

（二）日本日本是仅次于美国的全球第二大市政债券发行国。作为单一制国家，日本实行三级财政管理体制，中央政府对地方政府债务实行严密的精细化管理。根据2006年制定的《地方分权一览法》，地方政府有权发行债券融资，但应提前就发债事项与总务大臣进行协商；财力较差的地方政府举债必须得到总务大臣的批准。通过实行协议制度，中央可以有效控制地方债务总量，但中央政府也成为地方政府债务的隐性担保人。日本地方债券分为地方公债与地方公共企业债两类，其中地方公债表现为地方政府的直接债务，地方公共企业债由特定国营法人发行，一般由政府担保偿付本息，属于政府或有债务。

（三）德国与美国类似，德国作为联邦制国家，联邦财政与州财政相互独立，各州政府举债只需经过州议会批准。2000年以来，地方政府逐步通过发行债券方式置换原有银行贷款，市政债券市场开始迅速发展。德国市政债券具有两个特点：一是市政债券具有宪法层面的显性担保并隐含联邦政府担保，发生债务危机的州可以获得联邦各州支持，其信用评级基本可以达到国债水平。这是因为德国宪法规定了收入均等化原则和联邦团结原则，即德国主要税种须在联邦、州、市之间分配，确保其在财政状况不同的州之间合理均衡，联邦所有成员对任何一个陷入财务困境的州都具有连带支持义务，因此市政债券违约概率极低。二是各州发行市政债券需在联邦政府例会上提前沟通，并有义务在发行后向德国中央银行报告。

（四）北欧为帮助小型绿色市政项目实现低成本融资，北欧多国成立了市政债务集合公司。由于绿色市政债券的发行规模是影响二级市场交易活跃度的一个重要因素，而许多项目资金需求无法达到发债所要求的水平，因此在国家层面设立专门机构，可以将各类小型绿色市政项目打包来发行绿色集合债券，从而达到规模门槛。以芬兰为例，第三大金融机构——市政金融公司（MuniFin）是唯一一家公共事业融资及风险管理机构，2016年10月发行首只绿色市政债券，为可持续建筑、废水处理等绿色市政项目建设融资4.36亿美元。在芬兰，各投资项目需按照绿色债券认定的相关原则和规定，经独立的贷款委员会逐一审批。

我国地方政府债券融资发展历程

我国地方政府债券融资主要有两种形式：一是根据新《预算法》，省、自治区、直辖市政府直接发行债券，其余市县政府举借债务由省政府代发。二是通过地方投融资平台发行城投债，此类债券类似于收益债券，具有“准市政债券”的性质。

我国地方政府债券发行经历了三个阶段：2009—2011年的“代发代还”阶段、2011—2013年的试点“自发代还”阶段，以及2014年至今的“自发自还”阶段。我国地方政府债券分为一般债券和专项债券，没有收益的公益性事业融资可发行一般债券，以一般公共预算收入偿还；具有稳定收入的公益性事业融资可发行专项债券，并以对应的政府性基金或专项收入偿还。这两种债券类似传统意义上的市政债券，但发行主体不包括地市级及以下政府，以及政府授权的其他机构、公司等，范围小于传统市政债。根据相关规定，省级政府可为下级政府代发代还地方债。

城投债始于1992年，是在地方政府不能直接举债的情况下，通过投融资平台公司发行企业债和票据等形式为地方基础设施和市政项目建设筹资。城投债与市政收益债券具有相似之处，但也存在实质性区别。一是性质归属不同，城投债完全以企业债形式审批，不受《预算法》约束，而收益债券由政府授权的特定机构发行，具有政府债务性质。二是政策优惠不同，大部分收益债券可享受税收豁免等政策，但城投债不享受。三是还款来源不同，收益债券还本付息的资金主要来源于项目收入，部分收益债由地方政府担保，但城投债以平台公司收入偿还，且发债主体与地方政府存在复杂关联，实际还款资金来源往往不明确。四是市场透明度不同，收益债券发行前后需要进行充分的信息披露，以便投资者对债券风险收益进行准确判断，而城投债没有此类要求。相比之下，城投债的风险要大些，因为城投债资金实际投向具有公益性质、回报率相对较低且回收周期较长的基础设施项目，且多数城投债以地方政府信用为偿债担保，一旦违约，可能转化为地方政府的财政负担。

总体上看，目前我国地方政府债券发行实践为发展市政债券奠定了良好基础，但由于发债主体的法律限制、发行管理有待规范等原因，发展真正意义的市政债券还有大量工作要做。笔者认为，可以借鉴国际经验，结合我国经济发展和产业转型的战略重点，在条件具备的地区试点发行绿色市政债券，既可为绿色市政项目建设筹措资金，也为发展市政债券积累经验。