2023年5月16日，欧盟正式批准通过《欧盟零毁林法案》（EU Deforestation Regulation, EUDR），在法律层面对欧盟主体进出口牛相关产品、可可、大豆等七类大宗商品及其衍生产品的生产过程中的“零毁林”进行了明确要求。该法案的准备期为2023年5月至2024年底，并将在2024年12月30日起进入执行阶段。作为《欧洲绿色新政》（European Green Deal）的重要组成部分，EUDR的颁布和实施一方面是欧盟希望通过减少毁林和森林退化应对气候变化和遏制生物多样性丧失的重要举措，另一方面也不可避免将对全球供应链和贸易造成影响。中国需积极研究评估该法案及其他类似法案的影响和实施情况，尽早制定应对方案。
一、法案出台的背景及内容要点
(一) 法案出台背景
《欧盟零毁林法案》的前身最早可追溯至欧盟在2003年推出的《欧盟森林执法、治理和贸易行动计划》（EU FLEGT Action Plan），旨在减少全球非法森林砍伐并降低相关行为对环境、社会和经济的影响。该行动计划也提出欧盟通过针对需求端立法限制非法森林砍伐的设想，并最终转化为欧盟在2010年通过的《欧盟木材法案》（EUTR），要求出口至欧盟的木材及相关产品必须提供合法砍伐证明，并要求欧盟进口商自行建设或加入监管机构建设的尽职调查（Due Diligence）系统[1]，此法案也是EUDR的前身。
作为《欧洲绿色新政》的一部分，欧盟委员会在2020年6月提出了应对全球毁林的倡议和行动路线图，以通过强化森林保护降低温室气体排放和遏制生物多样性丧失。2021年10月，欧盟委员会在EUTR基础上结合公众意见反馈，发布了EUDR的立法草案，在2022年12月正式通过法案最终文本。2023年5月16日，EUDR被批准通过，正式成为欧盟法律。根据欧盟官方信息，该法案将自2024年12月30日起进入执行阶段，正式执行将分两阶段进行：2024年12月30日起，将对法案覆盖的大中型企业主体执行[2]；2025年6月30日起，将对法案覆盖的所有类型主体执行。对比EUTR仅覆盖木材及相关制品，EUDR进一步纳入了牛相关产品、可可、咖啡、橡胶、棕榈油、大豆等大宗商品及相关衍生产品，也在毁林认定和法案执行流程上做出了更严格的要求，标志着欧盟对全球主要农产品供应链毁林监管的全面强化。
(二) 法案的要点
EUDR中对“零毁林”的定义、法案覆盖的范围及生效时间、相关主体的责任、针对不同类型出口国商品的尽职调查强度、以及违法处罚措施等均较此前的EUTR做出了更加明确和详细的规定。
首先，EUDR对“零毁林”做出了更加清晰和明确的定义，并以相关定义为基础构建法案中其他重要条款。其一，法案中第2条中分别对“森林”、“其他林地”、“毁林”等重要概念给出了明确的定义，并保持这些基本概念与联合国粮食及农业组织（UNFAO）的相关定义一致，以减少误解。其二，法案根据UNFAO的监管框架和内容，进一步针对此前缺失的“零毁林”、“森林退化”、“农业种植”等重要概念给出明确定义，以保障法案执行的透明度。例如，法案将“零毁林产品”定义为“该产品中包含、所喂养或所使用的相关商品是在2020年12月31日后在未遭毁林的土地上生产的。若产品中包含木制品，相关制品使用的木材不得来自2020年12月31日后会引发森林退化的砍伐项目。[3]”其中，法案将毁林相关认定的时点设置为2020年底后，旨在避免引发相关商品供应链大幅扰动。
第二，EUDR对法案适用的产品范围、主体类型、以及相关主体的责任做出了明确界定。适用产品范围方面，除前述的木材、牛、大豆等七类大宗商品外，EUDR还在附录中明确列出了所覆盖的相关商品的全部衍生产品的类别及海关代码（例如咖啡、棕榈油、纸浆等），以便于追踪。适用主体范围方面，EUDR延续了此前EUTR中对所覆盖产品的经营主体（operators）和交易主体（traders）的划分。其中经营主体既包括相关产品在欧盟境内的进口商，也包括欧盟境内生产商和出口商；交易主体则包括相关产品在欧盟境内的分销商。主体责任方面，EUDR对所覆盖主体进行了统一和差异化并存的责任划分。一方面，该法案对经营主体和交易主体均做出强制性尽职调查要求，包括要求它们进行多种类型的产品信息收集、风险评估，以及建立风险缓解流程。另一方面，法案也考虑到小微企业[4]建立相关风险管理体系的难度，尽量降低相关企业的责任负担。例如，小微企业较大型企业多出6个月的实施准备期，小微企业可免除相关产品交易的第三方审计要求，且若它们所采购产品已通过供应链上游尽职调查流程，可免除对其相关产品的尽调。
第三，EUDR建立了风险基准体系（benchmarking system），通过该体系对法案所覆盖商品或产品出口国的风险进行“高风险、标准风险、低风险”的三层级评级，并对不同风险层级国家出口产品制定了差异化的尽职调查要求。其中，对于从“低风险”国家进口相关产品的欧盟经营主体，其在尽职调查中仅需收集法案中规定的产品相关信息，无需进行风险评估和建立风险管理流程；而对于从“高风险”国家进口商品的经营主体，他们一方面需要根据法案要求实施全流程尽职调查，另一方面也将面临监管主体更频繁的检查[5]。
第四，EUDR建立了相对完善的执法流程和相对严格的处罚措施。执法流程方面，EUDR对各成员国监管部门针对其境内的经营主体和贸易主体的监管职责进行了详细的规定，以确保该法案得到落实。EUDR也为其他私营部门主体建立了投诉机制，允许他们对不合规行为进行投诉。处罚机制方面，该法案针对所覆盖主体不同程度违法行为制定了差异化的处罚措施，包括罚款（最高可达相关主体在欧盟营收的4%）、没收违法所得、移除出政府采购或财政资金支持名单、以及临时禁止其在欧盟境内交易相关产品等。
二、法案对全球贸易和供应链的影响
欧盟出台EUDR的主要目的之一，是通过其在全球需求端的影响力，推动贸易和供应链更加透明，降低全球范围内的毁林。据统计，欧盟每年进口EUDR所覆盖的七类大宗商品及相关衍生品的总额高达1259亿欧元；而其进口导致毁林占与全球贸易相关毁林总量的13% - 16%[6]。因此，EUDR作为欧盟正式法案出台，并对其所覆盖产品供应链透明度和毁林风险评估均做出较全面和严格的要求，有助于推动因全球贸易活动导致毁林行为的减少，对应对气候变化、生物多样性保护等有正向促进作用。
但是，EUDR的出台也不可避免地提升了相关产品生产和贸易企业的经营成本，对这些产品全球产业链上的企业造成不同程度的影响，并呈现贸易保护主义特征，在全球推广中尚未得到全面认可。
首先，EUDR对相关产品供应链上企业的业务运营和成本均带来挑战。在业务运营方面，这些企业需要改善目前的采购与供应链管理体系、增加相应的数据管理系统、进一步改进相关领域的尽职调查和风险管理流程，并要保障上述体系、系统、流程间的协调融合，这对企业的运营和财务能力均提出较高要求。
其次，EUDR将对部分大宗农产品全球供应链上游的小农户造成影响，可能冲击他们的收入和生计，使他们面对气候变化的脆弱性上升。例如，研究显示，已被纳入EUDR的印尼棕榈油行业上游小农户众多，且他们中大多数不具有资源和能力保证所种植的产品符合EUDR要求。而大型企业将单个小农户纳入其EUDR可追溯系统的成本可达7 – 8美元[7]，这也导致相关企业更倾向于采用已被纳入其供应链管理和追踪系统的供应商，降低对小农户生产产品的采购比重。收入的负面影响也将使这些小农户在面对气候变化物理风险（如极端天气）的冲击时更加脆弱。
第三，EUDR叠加其他贸易保护措施，可能导致全球贸易“割裂度”上升。欧盟EUDR的出台已经受到了全球多个国家和主要贸易大国的反对。其中，澳大利亚、新西兰、巴西、印度尼西亚、马来西亚等国政府对EUDR的实施发出了“警告”；美国商务部长、农业部长和贸易代表三位政府高官也在2024年5月联名上书总统拜登，称EUDR对美国木材和纸浆等行业造成了“严峻挑战”，并要求欧盟推迟EUDR的执行；中国在今年7月也因法案中涉及收集地理位置等敏感信息，表示难以接受法案的执行，要求欧盟修订或延期执行该法案[8]。若欧盟在2024年底不顾相关警告或反对意见，按原计划执行EUDR的严格措施，可能导致全球贸易的“割裂度”进一步上升。
三、对我国企业的启示和应对建议
欧盟近年来通过了《碳边境调节机制》（CBAM）和EUDR等法案，彰显出其将气候和可持续政策与常规贸易政策融合的决心和大方向，我国企业需积极应对上述法案以及未来可能出台的类似法案的影响，制定相关措施。
第一，将气候和可持续政策与贸易政策融合已成为欧盟经贸政策新趋势和方向，我国企业需把握相关趋势动态，制定系统性的应对计划。除EUDR和CBAM外，欧盟在2024年3月也通过了《企业可持续尽职调查法令》（CS3D），将强制要求欧盟境内员工数超1000人，年收入超4.5亿欧元的大型企业对其供应链上下游中的环保和人权问题进行尽职调查，并根据调查结构做出应对方案，相关法令将在3-5年后逐步实施[9]；在2023年6月通过了《欧盟新电池法》（EU New Batteries Regulation），规定只有具备碳足迹声明和标签以及数字电池护照的电动汽车电池和可充电工业电池才能进入欧盟市场，该法律已经在2024年7月1日起开始陆续实施[10]。这些法案的出台和实施，无疑将对中国对欧盟出口企业的业务造成影响，相关企业需积极对这些法案具体内容、实施的潜在方式和机制、其他类似法案出台的可能性进行深入研究并在战略和运营层面制定应对计划。
第二，我国受EUDR等法案影响的相关企业应积极与政府主管部门沟通协调，汇总相关数据、难点、诉求，助力我国主管部门与欧盟就法案实施进行磋商。目前来看，中国、美国等全球多个国家政府均就EUDR向欧盟提出了警告和反对意见，EUDR在2024年底的具体实施程度和推进情况仍存不确定性。我国受此法案影响的行业内企业应积极协同汇总自身诉求、难点、支持数据等信息，并积极与我国主管部门协调沟通，助力我国政府在与欧盟进行相关谈判中为企业争取最大化利益。
第三，我国出口企业应着手开展建设供应链可持续管理系统和流程，主管政府部门组织深入研究并总结优秀模式和实践经验进行推广。将可持续发展和生物多样性保护纳入企业供应链管理和评估体系是未来发展的大趋势。国内，2024年4月上海、深圳、北京三大交易所正式发布上市公司可持续发展报告指引，财政部今年5月也发布了《企业可持续披露准则——基本准则（征求意见稿）》。因此，我国出口企业可将欧盟EUDR等法案的挑战转化为契机，着手建设针对自身供应链的可持续尽职调查和风险评估等管理系统和流程，并与利益相关方展开合作，优化流程。同时，主管政府部门也可组织智库机构对相关课题进行深入调研和研究，总结优秀模式和实践经验并向其他行业推广，促进我国企业自身可持续发展。
脚注
[1] 世界自然基金会等，《欧盟木材法案（Regulation (EU) No 995/2010）指南》，2022年11月
[2] 指员工数达50人活以上，年收入超过1000万欧元，或总资产超过1000万欧元的企业主体
[3] 原文为“that the relevant products contain, have been fed with or have been made using, relevant commodities that were produced on land that has not been subject to deforestation after December 31, 2020. In case of relevant products that contain or have been made using wood, that the wood has been
harvested from the forest without inducing forest degradation after December 31, 2020”
[4] 指员工数不多于50人，资产价值或年营收不超过1000万欧元的企业
[5] Brack, Duncan (2023), The EU Deforestation Regulation Analysis, Tropical Forest Alliance, March 2023
[6] TraceX (2024), Global Implications of EUDR in Food and Agri Industry, February 2024
[7] Del Bello, Lou (2023), Will the EU’s deforestation law keep forests standing? Dialogue Earth, July 2023
[8] Ross, Jason (2024), Europe’s Biggest Party to Reject EUDR: A “Bureaucratic Monster”, Woodcentral, July 2024
[9]European Council (2024), Corporate sustainability due diligence: Council gives its final approval, May 2024
[10] 耿旭洋，《欧盟新电池法》的形成与主要内容，《人民法院报》，2023年9月15日
作者：
王旬 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
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