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IIGF观点 | 美国绿色金融发展现状与中美绿色金融合作展望（上）

发布时间：2023-03-18作者：李辰昕等

随着世界各国重视应对气候变化和可持续发展，越来越多的国家积极推进绿色金融的发展。我院推出全球绿色金融发展系列观点文章，旨在向中国利益相关方介绍全球主要经济体的绿色金融发展情况，总结各国家地区绿色金融发展的经验和对中国的启示，并探讨中国与其在绿色金融领域合作的前景。本篇文章是系列文章第九篇，介绍美国绿色金融发展现状，并展望中美绿色金融合作前景。

一、背景

美国位于北美洲中部，西临太平洋，东濒大西洋，地形与气候类型多样[1]。近年来，美国受气候变化影响，热浪、洪水、森林火灾、飓风、干旱等极端自然灾害频发，对美国的经济发展、人民福祉、国家安全构成了重大威胁。

美国是目前世界上规模最大、发展程度最高的经济体，国内生产总值（GDP）居世界首位，同时美国也是全球一次能源消耗和碳排放最高的国家之一。根据英国石油公司（Britain Petroleum）2021年发布的世界能源统计报告，2020年美国一次能源消耗总量为87.79埃焦耳，占全世界的15.8%；排放二氧化碳44.572亿吨，占世界总碳排的13.8%[2]。这意味着美国对于全球气候治理有不可推卸的责任。美国因其全球经济和政治的影响力，对于建立应对气候变化的国际框架机制具有重要影响。

尽管美国民众对气候变化的认知逐渐提高，美国民主党及共和党关于气候变化治理的主张分化却愈加明显，应对气候变化成为了一种政治筹码。民主党主张加快出台更加积极和严格的气候变化减缓政策，而共和党则认为激进的气候政策会对经济产生负面影响，主张坚持现有的气候变化减缓政策，对其进行缓慢改造[3]。因此，美国对待气候变化治理的态度随执政党的更替而有不同。

奥巴马执政期间提出“绿色新政”，主张减少石油消费，鼓励清洁能源和低碳能源发展，提高能源使用效率，以减少温室气体排放量[4]。2008年，美国首次发布《气候行动计划》，并在每两年进行一次更新，内容包括：通过对工业的监管减少碳排放，加强应对自然灾害的准备，加快改善与建设医院等基础设施以更好地抵御极端天气，在国际上积极承担应对气候变化的责任等[5]。《气候行动计划》标志着美国气候变化政策从被动走向主动、从分散走向集中，从模糊走向清晰[6]，其中最具代表性的举措当属《清洁能源计划》。该计划由美国环境保护署（Environmental Preserve Agency, EPA）于 2014 年6月首次提出，它为各州分别设定了2030年减排目标，允许各州自主选择减排方式，给予各州更高的碳交易自由度[7]。然而，特朗普政府却颠覆了奥巴马政府时期气候与环境友好型政策，美国应对气候变化立场出现重大倒退[8]。特朗普就任总统伊始就取消了奥巴马的《气候行动计划》，以《美国优先能源计划》代之[9]，希望美国通过扩大国内化石燃料的生产实现能源独立，鼓励美国本土页岩油气的开发，支持振兴清洁煤炭工业[10]。2017年3月，特朗普签署行政令宣布无限期暂停《清洁能源计划》，旨在增加煤炭行业就业岗位，恢复煤电发电厂，降低电价[11]。2017年6月1日，特朗普政府宣布美国退出《巴黎协定》，停止实施其“国家自主贡献”，停止对绿色气候基金捐资等出资义务[12]。

拜登政府在能源政策方面则延续了民主党一贯的立场和主张，旗帜鲜明地为清洁能源站台[13]，在其上任第一天就签署了《关于保护公众健康和环境以及恢复科学应对气候危机的行政命令》，撤销特朗普的《美国优先能源计划》，恢复奥巴马的《气候行动计划》，同时还宣布重新加入《巴黎协定》[14]。美国重返《巴黎协定》后，拜登政府承诺，截至2030年温室气体排放量在2005年的基础上减少50%-52%，到2035年实现100%无碳电力，并于2050年之前实现净零碳排放[15]。尽管该减排目标相比之前的要求更高，但是还不足以达到《巴黎协定》所需要的减排水平。根据气候行动追踪组织的评估，美国需要在2030年将其国家排放量减少至2005年的57-63%，并为其他发展中国家提供减排支持，才能实现《巴黎协定》目标并实现2050年净零排放目标。同时，新目标中虽然预计到2035年全部脱碳的电力部门符合《巴黎协定》，但目前美国公路运输部门脱碳的计划和政策达不到《巴黎协定》1.5°C 限制所需水平。据气候行动追踪组织分析，使美国交通能够达到 1.5˚C限制要求的最有效的政策是2030年逐步淘汰化石燃料轻型汽车的销售，美国在其国家自主贡献中也承认了这一点，并承诺随着时间的推移制定进一步的政策[16]。

美国应对减缓气候变化的雄心尚有提升空间，但相比之前确有明显改善，拜登目前正在有序推进气候行动实施方案，逐步兑现其竞选时关于应对气候变化的承诺。2021年1月拜登政府签署了一项关于应对国内外气候危机的行政令，该行政令要求将气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心[17]。同年3月下旬，拜登公布了一项2万亿美元的基础设施投资计划——美国就业计划，旨在加强气候和清洁基础设施的建设，其中包含在电网和清洁技术方面投资1000亿美元，以帮助美国到2035年实现电力行业的无碳化[18]。为推进新减排目标的实施，2021年11月拜登政府推出了《迈向2050年净零排放的长期战略》[19]（The Long-Term Strategy of the United States: Pathways to Net-Zero Greenhouse Gas Emissions by 2050），对美国实现净零排放的终极目标做了详细的长期规划，设置重要节点及阶段目标，明确实现净零排放必须的技术路径。

虽然美国联邦政府难以坚持一贯的气候政策方针，但各州、各城市以及诸多企业一直在推动清洁能源的使用。就可再生能源发电而言，2020年和2021年美国水电、风能和太阳能等可再生能源发电量占总发电量的20%。据美国能源信息署（EIA）估计，随着更多的风能和太阳能发电的使用及煤炭和核能等能源发电的收缩，可再生能源发电份额将在2022年增加到22%，在2023年增加到24%。过去十年中，美国各地区可再生能源发电量的增长速度不尽相同，其中美国西南电力市场地区（Southwest Power Pool，主要服务于堪萨斯州和俄克拉荷马州）增长最快，由2013年的13%增长到了2021年的40%，这主要得益于当地的风力发电。德克萨斯州电力可靠性委员会（ERCOT）负责的区域也将其可再生份额从2013年的10%增加到了2022年的32%，成为了2013年至今唯一一个将可再生能源份额从低于美国平均水平过渡到高于美国平均水平的电力市场区域。不过，美国的中大西洋地区和东南地区可持续能源发电占比较低且增速较慢，EIA预计到2023年，这两个地区的可再生能源发电份额依然会保持在全国平均水平的一半以下[20]。

图1 美国2010-2021年可持续能源发电占比及2022年预测

图2 美国各地区2013以来可持续能源发电量占比变化趋势

另外，美国在温室气体减排方面也取得了一定的成绩。美国温室气体排放于2007年达到峰值，之后便呈现下降态势（碳排放则于2005年达到峰值）。2020年美国温室气体排放量在计入陆地部门的封存后总计为52.22亿公吨二氧化碳当量，比2005年的水平低21%。如上文所述，美国现在的目标是到2030年温室气体排放达到2005年50%-52%的水平，即约36.8亿公吨碳当量，还需要在目前的基础上减排70%。

图3 美国1990-2020年温室气体排放情况

资料来源：EPA美国温室气体数据资源管理器，https://cfpub.epa.gov/ghgdata/inventoryexplorer/#allsectors/allsectors/allgas/gas/all

二、美国环境经济与绿色金融相关政策

美国具有世界上历史最悠久、结构最复杂、发达程度最高的金融体系[21]。第二次世界大战之后，美国金融业迈向高速繁荣发展，其金融资产体量迅速扩张几十倍，形成了市场主导、监管完善、业务多样、鼓励创新、高度健全的金融体系。美国强大的金融业不仅支持着国内经济的增长，更是世界金融体系的核心，主导着国际金融秩序，决定了全球金融态势的走向。美国高度发达的金融市场为绿色金融市场的发展奠定了坚实的基础。

整体而言，美国的绿色金融发展模式呈现一种“自下而上”的市场驱动模式。相比欧洲国家，美国联邦政府对绿色金融市场干预较少，主要由各州政府与地方政府以及企业、组织、机构等各类微观主体在积极推动着绿色金融的创新与发展。

（一）环境经济法

从世界范围来看，美国是最早将环境相关政策法制化的国家之一。20世纪70年代以来，美国国会通过了20多部涉及水环境、大气污染、废物管理、污染场地清除等有关环境保护的法律，包括《机动车燃料效益法》、《国家环境政策法》、《环境质量改善法》、《海洋保护研究及禁渔区法》、《资源保护与回收法》、《清洁空气法》和《清洁水法》等。这些法律为美国庞大的环境法体系搭建起基本框架，将经济手段和法律手段引入到环境保护中，为绿色金融的发展打下了坚实的基础。

1980年，美国国会通过的《综合环境响应补偿及责任法》，因其设置了数额巨大的超级基金，又常被称为《超级基金法》。《超级基金法》是美国构建其绿色金融制度体系的起点，该法案对银行的环境责任提出明确的行动准则，并认定环境责任具有可追溯性，即贷款银行需对债务企业造成的环境污染负责，这就要求银行主动参与到企业生产经营活动的决策和管理中[22]。同年，美国政府进一步推出了《全面环境响应、补偿和负债法案》，对金融机构的投资或贷款做出更加严格的规定。银行必须对客户造成的环境污染负责，并支付环境修复费用。政府则不仅约束银行，还对投资者和第三方评级机构设立了环境条款[23]。

20世纪90年代之后，联邦政府开始将单纯的生态系统管理转向综合资源管理，采用以市场导向和经济手段为基础的污染控制措施，聚焦于温室气体排放与能源领域。《1990年清洁空气法修正案》鼓励采用基于市场的原则开展总量控制与排污权交易，并对交易制度做出了规定。《修正案》要求美国环保局对汽车引擎制造企业推行排污信用的购买和交易机制，使用税收等经济手段鼓励清洁能源汽车生产[24]。为了扩大可再生燃料的生产、减少美国对石油的依赖、提高能源安全和应对气候变化，美国分别于2005和2007年颁布了《能源政策法案》和《能源独立和安全法案》，为可再生能源的投资与生产提供税收优惠与贷款担保，还为碳捕获、碳储存、氢技术等环境保护技术研究提供资金。

联邦政府不仅通过法律确立起环境经济制度，还给予绿色项目直接的财政支持。2009年，奥巴马签署了《美国复苏和再投资法案》，超过 800 亿美元用于清洁能源的研究、开发和部署，其中 500 亿美元来自于政府直接拨款[25]。另外，能源部还投资超310亿美元来支持全国范围内的绿色项目，设计智能电网、替代燃料汽车、能源效率、碳捕获和储存技术等[26]。2021年3月，拜登政府颁布《美国就业计划》，涉及到新能源的直接投资约为 3270 亿美元，其中1740 亿美元用于扶持电动汽车产业，460亿美元用于清洁能源采购、520亿美元用于重点支持农村制造业和清洁能源，550亿美元涉及解决气候危机的相关技术突破[27]。2021年11月通过的《基础设施投资和就业法案》将投资 1150 亿美元用于清洁能源转型和电力基础设施升级改造，以及 1520 亿美元用于改善环境污染问题和提供清洁水资源[28]。

表1 美国环境与气候变化相关法律整体情况

出台时间	政策/法律名称	主要内容
1980年	超级基金法	对银行的环境责任提出明确规定，认定环境责任具有可追溯性，贷款银行需对债务企业造成的环境污染负责。
1990年	清洁空气法修正案	鼓励采用基于市场的原则开展总量控制与排污权交易，使用税收等经济手段鼓励清洁能源汽车生产。
2005年	能源政策法案	通过为各种类型的能源生产提供税收优惠和贷款担保来改变美国的能源政策。
2007年	能源独立和安全法案	增加清洁可再生燃料的生产，提高汽车燃油经济性、生物燃料的发展以及公共建筑和照明的能源效率。
2009年	美国复苏和再投资法案	为受经济衰退影响最严重的人提供临时救济计划，并投资于基础设施、教育、健康和可再生能源。
2021年	基础设施投资和就业法案	重建美国的道路、桥梁和铁路，扩大清洁饮用水的供应，应对气候危机，促进环境正义，投资于落后地区。

资料来源：作者根据公开资料收集并整理

（二）环境信息披露

如上文所示，美国已经出台了一些与环境经济相关的法律，有助于绿色金融市场的发展。然而，美国则缺乏绿色金融相关政策制度，缺少绿色金融发展的顶层设计，没有从国家层面为绿色金融的发展制定长期战略或路线图。金融机构环境信息披露和报告标准方面，美国SEC对ESG信息披露的要求是一个渐进明晰的过程。1977年通过的《证券法》S-K条例建议上市公司对环境问题可能带来的金融或法律风险进行披露。随后，SEC于2019-2020年针对S-K条例发布了修订条款，增加了一些更加具体的ESG信息披露指导建议，但该规则仍然秉承基于自愿的披露方案而未对ESG信息披露予以强制要求[29]。2010年SEC曾发布了一份关于企业气候风险披露的解释性指南，该指南帮助企业进一步理解现有的披露方法和规则，但并没有对披露项目作出强制规定。在该解释性指南发布之后，2013年的《美国证券交易委员会与气候变化报告》指出，自2010年以来美国上市公司的气候信息披露状况几乎没有改善，甚至10-K年度财务报告文件的气候披露平均得分有所下降，事实上，虽有更多公司在谈论气候变化，但却越来越疏于信息披露，披露内容越来越宽泛模糊，指南并未起到预期的作用[30]。2021年，美国发布了《2021年ESG披露简化法案》和《2021年气候风险披露法案》两项法案，指导美国证券交易委员会参与规则制定，统一ESG披露要求标准。2022年3月，SEC进一步推出了新的上市公司气候变化相关信息披露规则变更的草案。此变更草案不仅是对上述SEC于2010年发布的气候变化信息披露指南的重大革新，同时也是十几年来美国在气候变化控制领域出台的影响范围最大的新政策。相较于以往而言，此次新的气候变化信息披露指南将具有强制性。一旦正式实施，新的披露指南将成为美国在ESG体系建设上的里程碑，同时也必将对全世界的ESG市场发展产生重要影响[31]。

（三）碳排放政策

碳排放方面，虽然相关政策会因执政党理念的不同有趋于保守和趋于激进之分，但总体趋势是进步的。1993年为了保障履行《联合国气候变化框架公约》，克林顿政府发布《气候变化行动方案》。2001年3月，小布什政府宣布美国退出《京都议定书》，作为补偿，2002年推出了全球气候变迁行动计划，目标是在10年内将美国温室气体排放强度（排放密度而非排放总量）降低18%[32]。奥巴马政府时期，为了实现到2025年将国家所有经济领域的温室气体排放量较2005年的水平减少26-28%的承诺，美国颁布了《清洁能源方案》限制电力部门碳排放量[33]。2021年11月《迈向2050年净零排放的长期战略》发布，美国2030年自主贡献目标与2050年净零目标才正式写入政策文件。

表2 美国碳排放相关政策汇总

日期	政策文件	具体内容
1993年10月	《气候变化行动方案》	确定了2000年把美国温室气体排放量减少到1990年水准的目标。
2002年2月	《全球气候变迁行动》	设定减排目标：在2012年，美国温室气体排放密度较2002年减小18%。
2015年	《清洁能源方案》	限制发电厂的碳排放量，大力推动太阳能和风能发电，将美国温室气体排放在未来15年减少三分之一。
2021年11月	《迈向2050年净零排放的长期战略》	2030年碳排放比2005年下降50%-52%，2035年实现100%清洁电力，2050年实现净零排放目标。

资料来源：作者根据公开资料收集并整理

（四）州层面的绿色金融政策措施

美国属于联邦制国家，各州拥有较大的自主权，各州政府也积极颁布了生态环境保护的相关法律，以此来推动绿色金融发展。在联邦政府环境经济和绿色金融的框架下，各州根据自己的具体情况制定的地方性政策，既是对联邦政府制度的响应，又充分考虑了地区差异，有利于解决实际问题。其中美国加州的环保、绿色金融立法走在了前列。加州1989年就颁布了《综合废弃物管理法令》，以此来推动循环经济发展。2006年颁布的《加利福尼亚州全球变暖解决方案法》，使加州成为美国第一个从法律上约束自己实现减排目标的州。而2010年出台的《限制二氧化碳排放总量管制与排放交易规定》，使加州政府成为美国第一个利用市场规律遏制温室气体排放的地方政府。2020年加州正式启动了气候智能型保险产品数据库，这是有史以来第一个面向消费者的绿色保险政策清单，罗列了目前可供消费者和企业选择的400多种绿色保险产品。这些产品为重建更坚固、更节能、排放更低的建筑提供绿色重建保险（green-rebuild coverage），对低排放车辆收取较低保费，为使用绿色能源和能效高的客户提供折扣[34]。

（五）绿色金融机构建设

联邦政府和地方政府的绿色金融政策共同构建起美国绿色金融制度体系，而为了推进绿色金融相关法律和政策的执行，美国还设立了环境金融中心、环境顾问委员会以及环境金融中心网络。环境金融中心（Center for Environmental Finance，CEF）旨在为州级地方政府和私营部门在环境融资成本管理和绿色项目管理方面提供创造性、技术性支持，并在有关环境金融的制度、政策和趋势选择上给予建议和评价[35]。环境金融顾问委员会（Environmental Financial Advisory Board，EFAB）能够为金融行业提供环境金融工具指引，指导金融机构的行动[36]。环境金融中心网络（Environmental Finance Center Network，EFCN）的职能主要是提供环境金融领域的培训教育，环境金融管理以及环境金融技术支持[37]。

脚注

[1]世界银行：https://climateknowledgeportal.worldbank.org/country/united-states

[2]BP-Statistical Review of World Energy-2021:https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2021-full-report.pdf

[3]维基百科:https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_policy_of_the_United_States

[4]《美国的气候治理政策及其困境》马建英：http://www.mgyj.com/american_studies/2013/fourth/fourth04.htm

[5]维基百科：https://en.wikipedia.org/wiki/Presidential_Climate_Action_Plan

[6]中国发展观察：https://cdo.develpress.com/?p=3853

[7]维基百科：https://en.wikipedia.org/wiki/Clean_Power_Plan

https://www.mfa.gov.cn/ce/cgvienna//chn/zgbd/t1825331.htm

[9]《特朗普“去气候化”政策对全球气候治理的影响》：http://resource.hzlib.cn:6251/Qw/Paper/649800

[10]https://www.enerdata.net/publications/executive-briefing/biden-fight-against-global-warming.html

[11]人民网：http://world.people.com.cn/n1/2017/0328/c1002-29174231.html

[12]https://www.mfa.gov.cn/ce/cgvienna//chn/zgbd/t1825331.htm

[13]国际能源网：https://www.in-en.com/article/html/energy-2299624.shtml

[14]雪球网：https://xueqiu.com/3675440587/170537656