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IIGF观点 | 我国中医药战略的现状分析和政策建议

发布时间:2022-09-15作者:万雯清

2022年6月28日国家药监局发布《国家药监局关于成立中药管理战略决策专家咨询委员会的通知》(国药监药注〔2022〕27号),决定成立中药管理战略决策专家咨询委员会,旨在指导中药管理的规范化管理,也表明中药管理已上升为国家级战略。自颁布实施《中华人民共和国中医药法》(主席令第五十九号)以来,国家陆续发布相关利好政策,从医保支付、药品审评审批、人才培养等方面支持中医药在治未病、治慢病领域的规范化发展,中医药的特色优势不断得到彰显,服务能力不断提升,在加快推进健康中国建设和服务群众健康方面发挥了重要作用。

一、中医药战略发展现状


党的十八大以来,党中央、国务院高度重视中医药产业发展,出台多项鼓励政策。中医药产业是关系国计民生的重要产业,也是我国战略性新兴产业生物医药产业的重要组成部分,随着“健康中国”战略的深入实施,中医药以其独特的优势和“简、便、验、廉”的特点,为全民健康事业做出了巨大的贡献。


(一)顶层设计日臻完善


2016年2月22日,国务院印发《中医药发展战略规划纲要》(国发〔2016〕15号),将中医药发展提升到国家战略高度。2016年12月25日,颁布《中华人民共和国中医药法》(主席令第五十九号),在法律层面保障中医药发展。2019年10月26日,《中共中央 国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》(中发〔2019〕43号印发),党和国家从发展全局的高度对中医药工作作出全方位、战略性、系统性安排。2021年1月22日,国务院办公厅印发《关于加快中医药特色发展的政策措施》(国办发〔2021〕3号),在国务院中医药工作部际联席会议机制的推动下,出台了服务体系建设、人才培养、科技创新、中药管理和发展、医保支持等一系列的政策文件。2022年3月3日,国务院办公厅印发《“十四五”中医药发展规划》(国办发〔2022〕5号),提出发展目标,到2025年,中医药健康服务能力明显增强,中医药高质量发展政策和体系进一步完善,中医药振兴发展取得积极成效,在健康中国建设中的独特优势得到充分发挥。

表 1 中医药产业政策汇总

资料来源:课题组成员自行整理


(二)全面参与基层医疗


开展中医特色重点医院建设,国家中医医学中心、区域中医医疗中心建设扎实推进,中医优质医疗资源提质扩容。基层服务能力明显增强,截止到2020年底,全国有3.63万个中医馆,99%的社区卫生服务中心和98%的乡镇卫生院、90.6%的社区卫生服务站和74.5%的村卫生室都具备了中医药的服务能力。2021年,30个省(区、市)有827个国家紧密型县域医共体试点县(市、区),其中68%的试点县(市、区)中医院参与了医共体,约34%的试点中医院作为牵头医院参与了医共体。中医药服务的公平性、可及性、便利性得到明显增强,更好的满足了广大群众“方便看中医、放心吃中药、看上好中医”的健康需求,中医药在深化医改中放大了惠民效果,人民群众对中医药的获得感、满意度进一步提升。2022年3月8日发布的《关于印发基层中医药服务能力提升工程“十四五”行动计划的通知》(国中医药医政发〔2022〕3号)提出,坚持以人民健康为中心,落实新时期卫生健康工作方针,补短板、强弱项、固根基,着力健全基层中医药服务网络,全面提升基层中医药在治未病、医疗、康复、公共卫生、健康教育等领域的服务能力,持续提高基层中医药服务的可及性、便捷性、公平性,为健康中国建设和乡村振兴做出新贡献。


(三)简化中医药办事流程


一是简化中医药注册审批流程,2018年5月29日,国家药品监督管理局《关于发布古代经典名方中药复方制剂简化注册审批管理规定的公告》(2018年第27号)发布,简化古代经典名方中药复方制剂的注册审批,医疗机构使用传统工艺配制中药制剂实行备案管理,促进了中医药特色优势的发挥;2021年8月25日,广东省药品监督管理局《关于简化在港澳已上市传统外用中成药注册审批的公告》(粤药监规许〔2021〕5号)发布,上市注册审批的技术审评由原来的200个工作日缩减至80个工作日办结,审批总时限由原来的235日减至115日,上市后变更审批和再注册时限也分别减少50日,有利于粤港澳大湾区中药产业共同发展,推动中医药走向标准化、国际化。


二是简化了举办中医诊所的程序,《中医诊所备案管理暂行办法》公布,将中医诊所由许可管理改为备案管理,举办中医诊所的,报拟举办诊所所在地县级中医药主管部门备案后即可开展执业活动,体现了简政放权、放管结合、优化服务的深化改革精神。为配合《中医诊所备案管理暂行办法》的顺利实施,国家卫生健康委、国家中医药管理局颁布了《中医诊所基本标准》等相关文件。在医疗机构注册联网管理系统中增加了中医诊所的备案模块,实现了备案管理的信息化操作,异地互联互通和联网管理,方便群众申请和各级中医药主管部门受理。截至2022年6月,全国备案中医诊所共计28280个。



二、制约中医药发展的因素


中医药作为我国独具特色的资源和西医药共同承担着维护人民健康的重要使命,是中国特色医疗卫生事业不可缺少的重要组成部分。随着医学模式的转变,中医药倍受世界瞩目,中医药产业的发展在面临新机遇的同时,也面临着许多制约因素。


(一)缺乏有效的传承与传播机制


中医药理论产生于春秋战国时期,在数千年中不断被后世学者注疏、诊释,不断随着历史的发展而发展。近些年来,中医药工作者在基础理论、医史文献、临床诊疗、中药制剂、针灸原理等方面开展了大量的科研工作,也取得了丰硕的科研成果,但是大多数科研却偏离了中医药理论体系的指导,动物实验几乎成了中医药科研的最主要方法,忽略了符合中医药学科自身发展规律的研究。中医药科研的整体“西化”,阻碍了中医药文化在现代的传承、传播和创新发展。当前的中医药发展缺少有意识的文化创新建设,缺乏主动向社会公众积极推介中医药文化传播的途径,文化传播形式过于单一,内容过于专业化,质量良秀不齐,缺乏长效机制,严重阻碍了中医药文化价值的社会认同和传承、传播效果。


(二)区域、城乡之间发展不平衡


我国中医药发展存在明显的地区差异,这是长期以来一直存在的问题,当前,中医药发展依然面临龙头中医医院竞争力及带动力不强,基层中医药服务能力薄弱的问题,优质中医医疗资源总量不足、分布不均,约14%左右的县尚未设置县级中医医院。从区域发展来看,我国各地区中医类医疗资源的区域分布呈现“东多西少”的态势,《2020年全国中医药统计摘编》的数据显示,第一阶梯(中医类医院编制床位数大于3万5千张)为北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江等11个省区市,北京市更是超过了9万张;而第二阶梯(中医类医院编制床位数在1万8千张到3万5千张之间的省份)则有福建、江西、山东等14个省市区;而第三阶梯(中医类医院编制床位数在1万8千张以下的省份)则是有西藏、陕西、甘肃等6个省市区。


图 1 2020年各地区中医类医院编制床位数(张)

资料来源:《2020年全国中医药统计摘编》


(三)中医药行业标准滞后


中药饮片必须经过严格的炮制才能改变药性,降低毒副作用,扩大用药范围,提高疗效和临床用药安全性。目前《中国药典》、《全国中药材炮制规范》及地方中药材的炮制规范形成了中药材饮片质量的三级标准。但是《全国中药材炮制规范》为1988年制定,距离现在已有30余年,与目前先进的炮制工艺存在一些差距。同样在药典中也存在着一些不足,有些规定与大规模生产存在差距,而有些规定的内容描述并不详细。例如当归在药典中要求饮片切薄片,但是在实际的炮制过程中这种厚度极易破碎,损耗过大。同时为避免损耗过大,商家多会在炮制工序中做文章,间接影响到饮片的药效。中药产品的质量、技术及注册要求与国际标准存在差距,造成中药产品在进军国际市场时,还要按照欧、美、ICH的相应规定重新进行新药的研发,耗时耗力耗工,致使国内许多好的中药产品长期无法得到国际认可。



三、推进我国中医药发展的政策建议


中医药学是中华文明的优秀代表,中医药学在形成过程中,融入了古代先贤的医疗经验、思想智慧和文化传统,其发展、创新、传播也都带有明显的中国文化烙印和基因。中医药学的医疗模式是一种以人为本、以预防、保健、治疗、康复相结合的综合医学模式。这种模式顺应了世界医学模式的转变和人类健康观念的发展,是我国最有可能出现原创科学突破的学科。


(一)推动金融支持中医药发展


加大金融支持中医药全产业链发展的力度,以金融活水滋养中医药产业健康发展。保障中医药制造企业,在设备更新、技术改造等方面的中长期资金需求,围绕企业生产经营周期和用款特点,加大中期流贷投放力度,满足中医药企业季节性收储、周期性库存需求。大力发展中医药供应链金融,支持龙头企业组建集研发、生产、销售为一体的中医药产业集团,积极满足中医药旅游、中医药养生、中医院、中医养老机构等现代中药大健康产业融资需求。支持中医药产业园、物流中心、冷链运输、共享车间等项目建设,满足中医药产业互联网平台和电商直播等新业态、新模式发展需求。支持中医药研发,补齐中药创新短板,为种质资源、中药创新药、技术研发提供“研发贷”“人才贷”及“研发险”、首台配套技术设备保险等产品,推动改变我市中成药占比、产业附加值“双低”的局面。


(二)推进师承教育模式


深入开展全国老中医药专家学术经验继承工作、名老中医药专家和中医学术流派传承工作室建设、中药特色技术传承人才培养等不同层次、不同类型的师承教育项目,吸引、鼓励名老中医药专家和长期服务基层的中医药专家通过师承模式培养多层次中医药骨干人才,充分发挥师承教育优势,强化中医药学术、技能传承,着力培养一批中医药传承领军人才、特色人才。创新师承教育与院校教育、毕业后教育相结合的人才培养模式。鼓励有条件的中医药院校将师承教育全面覆盖中医药类专业学生,推动中医药研究生教育与师承教育的有机衔接,提高院校教育教学质量。将师承教育作为中医医师规范化培训的重要内容,提高中医医师临床诊疗水平。将师承教育贯穿于中医药人才培养全过程,发挥师承教育独特作用,总结师承教育规律,制定师承教育标准和相关政策措施,建立师承教育运行机制,推动师承教育全面发展。


(三)打造“数字化中医”


借助数据化信息系统与技术,在病例识别、溯源诊断、监控预测、健康管理等服务上做突破与延伸,建设中医互联网医院,发展远程医疗和互联网诊疗,构建覆盖诊前、诊中、诊后的线上线下一体化中医医疗服务模式,推动优质医疗资源下沉。通过互联网开展中药材云端集采、健康管理、中医知识宣教、明星中医IP孵化、在线问诊等业务,在基层医院搭建区域医共体、基层健康驿站、AI数字诊断、中医云诊所、中医云药房等,实现医药、医疗资源有效下沉,改善区域优质医疗资源分配不均、服务能力偏低等问题。透过数字应用,强化中医科普,让老百姓都有中医药常识。构建区域医疗大健康平台,不断创新发展服务场景,形成本地“医+药+检+险”的一站式全生命周期健康服务闭环。


(四)促进中医药际化传播


从我国的实际出发,始终坚持以中药特色为宗旨,及时并具有针对性的修订完善中药饮片炮制规范、质量标准等,建立多个定量测定项或生物活性检测项,以期较全面地反映中药质量,缩短中美欧中药、植物药、传统草药质量标准的差距,以便我国中药标准与国际标准对接,更多地向国际中药标准化组织输送我国中药专业人才,强化我国中药国际标准制定者的主体地位。全面提高中医药文化的传播势在必行,近30年来中医药在国内外呈现出良好发展趋势,在“孔子学院”在全世界范围内传播中国文化的基础上,开展“中医学院”对外传播,发挥中医药学的文化优势,实施中医药文化价值研究,让世界人民认识、了解、体验中医药文化和综合医疗的科学性,建立中医药研究、应用和传播平台,有利于全方位推进中医药的创新和发展,为实现人类命运共同体做出更大贡献。



参考文献

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作者:

万雯清 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理,健康金融案例库助理,《2022养老金融报告(案例剖析专题)》撰稿人,中央财经大学会计专业硕士生

指导:

任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员,健康金融实验室(数据库)主任,养老金融课题组(案例库)组长