一、西班牙养老服务体系建设典型经验

西班牙是全球老龄化程度最高的国家之一，根据经济合作与发展组织（OECD）的数据，到2050年，西班牙每100人中就有76名领取养老金的老人。其养老服务体系建设典型经验如下：

（一）“去机构化”的家庭“非正式”照护服务

西班牙秉承“家庭福利主义”，社会主流文化意识认为照顾老龄家庭成员是家庭的责任，“去机构化”的家庭非正式照护占据主要方式，其具体体现在养老服务提供的家庭化，即公共政策尽可能支持老人在家庭或类家庭的环境中接受养老服务，表现为除了服务地点向家庭集中之外，还体现在其是以家庭成员为主的非正式服务人员为老年人提供直接照顾服务。

一方面，随着社会进步，大量女性进入劳动力市场，为保证“去机构化”非正式照护服务可持续性，西班牙政府从政策上努力丰富家庭非正式照护支持手段，如在正式照护发展有限的背景下，通过向个体发放免税的老年长期照护现金待遇来鼓励家庭非正式照护，主要包括：第一，非正式照护服务使用津贴，针对失能老人可用此向非正式照护者进行照护劳动支付，但非正式照护者必须为家庭内亲属；第二，照护服务购买津贴，针对失能老人用此来向私人机构购买照护服务；第三，个人辅助津贴，针对那些需靠他人协助才能正常生活的严重失能者可用此来向具有专业资格的第三方或他人购买照护服务。

另一方面，西班牙积极协调各地区正式照护的“地区化”供给资源，做到各类正式照护方式的相互平衡，促进正式照护对非正式照护的有效补充。西班牙在政治上的“地区化”表现为地方政府有权根据自身实际情况制定相关政策，例如一部分地区大力重视医疗护理、机构养老的发展，而另一部分地区偏好发展社区照护，进而导致正式照护的养老资源供给分散化，没办法做到医疗护理和社区照护的有机平衡，各地区会存在明显的短板。直到2006年底，西班牙政府颁布了《推动失能者照护与自立法案》，宣告“地区化”养老资源供给不均的情况得已终结。法案不仅清晰地规定了失能者等级和相对应的照护服务，而且劳动和社会事务部在全国建立了公共信息平台，以便于不同行政部门之间的信息沟通，将原来分属于不同部门管理的养老金、残疾人项目和老年福利项目以及分散管理的医疗护理、残疾人服务、老年长期照护和社会服务等统一整合起来，从而有效改善了“地区化”问题。

（二）创新的居家社区养老模式

西班牙的社区养老模式比较典型的执行方式即为上门护理，是指老人以家庭为基础，依托附近社区服务中心，在熟悉的环境中享受专业护理人员上门提供的生活起居、医疗护理等服务，同时也可享受社区周边日托中心的洗衣、剪发和食堂等服务。该类养老模式多数具有公益性质，由政府牵头并提供资金支持，并与当地的非政府组织、私营服务提供商等合作，共享服务网络。该类模式一方面能有效缓解西班牙养老机构床位紧张的问题，满足日益增长的养老需求，另一方面也可创造大量护工的工作岗位，改善社会就业环境。

根据人民日报披露的统计数据，西班牙养老院有近40万个床位，仅占老龄人口的4%。2021年4月，西班牙政府宣布将拿出约7.3亿欧元的复苏基金，大力发展上门护理、日托中心等多种形式相结合的新型养老模式，以解决养老机构床位紧张的问题。具体地，西班牙萨莫拉省计划推行“居家养老”和“养老网络”项目，投放财政补贴雇佣专业护工为当地老人提供上门护理，并投资建设日托中心为无房或居住条件不满足居家养老的老年人提供养老服务，形成了“社区+居家”的创新式养老模式。除此之外，随着科技发展，看护机器人也能支持新型社区养老模式的发展，例如西班牙卡斯蒂利亚—莱昂自治区索里亚省某养老社区引入的“酷比特”看护机器人，可做到提醒他们按时吃药，在发生紧急状况时发出警报，还能指导老年人进行简单锻炼，协助其与家人联系。

（三）全球首创的“消费换养老”模式

西班牙的福利社会化程度相对其它欧洲国较低，存在养老金准备不足的情况。除了传统的养老模式外，西班牙人何塞路易斯为缓解西班牙日益严峻的老龄化进程，在2017年时推出了名为“消费换养老”的新型模式，民众需在手机上下载相关软件，在进行消费后将小票扫描归档，随即便会有约为1%消费金额的资金存入个人养老储蓄账户，资金来源绝大部分来自商家返利，也有部分来自政府的直接补贴，账户资金由专业保险公司代为管理。该模式具有长周期、激励性的特点，民众可以通过自愿消费的方式积累养老金。

对于企业或商户而言，参加“消费换养老”计划对客户进行返利一方面可提升民众消费积极性，改善营收，另一方面也可为企业或商户树立良好的社会形象，提升品牌影响力，最大程度增强客户粘性；对于个人与社会而言，“消费换养老”模式具有双向的经济推动力，民众消费积极性的提升可有效推动经济增长；且该模式将个人养老金积累年限大幅延长，民众可较早、较频繁地积累养老金，进一步提升了民众对未来退休生活保障的信心，有助于维护社会稳定。

二、我国现行养老服务模式需要借鉴西班牙的领域分析

我国目前养老体系呈“9073”的格局，即老龄人口中的90%居家养老、7%社区养老、3%机构养老。我国现行养老服务体系在供给端存在一定不足，具体来看，以下领域迫切需要借鉴西班牙经验：

（一）设施供给不足，机构床位严重不足

现阶段我国对老年人需求的关注重点在需要照顾的失能、失智的老人，近年来政府层面也陆续出台相关政策大力提高失能、失智老人的护理床位数量。自从2011年出台的《民政事业发展第十二个五年规划》中提出到2015年要实现老年人护理床位每千人需要有30张的主要目标以来，2013年至2015年每千名老人养老床位增速维持在较高水平，然而在2015年之后增速减慢，甚至一度出现负增长现象，最近4年基本维持在每千名老人30张左右的水平。

图1 2011年至2020年每千名老人养老床位

（数据来源：国家卫健委、民政局）

由图1可知，根据国家卫健委、民政局的数据，截至2020年年末，我国每千名老人所拥有的护理床位数量为31.1张，相比上一年末仅同比增长1.97%，与《民政事业发展第十三个五年规划》提出的“到2020年每千名老年人口拥有养老床位数达到35至40张”目标尚有一定差距，同时也与先进国家每千名老人50张至70张的平均水平存在较大差距。

（二）养老机构供求错配，床位供不应求和床位空置

根据中国老龄科学研究中心2015年发布的《中国养老机构发展研究报告》的数据，我国养老机构平均床位空置率高达48%，核心问题在于养老机构的供求错配，出现了“一床难求”和“床位空置”并存的现象。具体来看，现阶段我国养老机构主要包括政府组织的非盈利救助型养老机构和盈利性质的商业型养老机构两类。由表1可知，根据三菱UFJ银行国际业务的数据，其中政府组织的公办养老院价格较低，月平均费用在3000元以下，这类机构多、规模小，入住率高，存在“一床难求”的情况。然而，我国养老企业业务布局及目标客群多数集中在高净值客户，高级商业养老院月平均费用在8000元以上，导致了占八成人数的中等收入水平的老年人养老需求无法得到有效匹配，造成了养老机构床位空置现象。

表1 2021年中国养老机构基本情况

（资料来源：三菱UFJ银行国际业务）

（三）高质量医疗卫生服务供给不足，医养结合有待深化

总体来看，现阶段我国老年人对于养老服务的主要需求有健康管理需求和医疗卫生服务需求。健康管理需求主要通过采用健康检测预警设备、吃药提醒设备、生活保健设备、康复护理设备以及综合软硬件产品的综合养老解决方案，实现对老人健康数据采集、信息记录和智慧化健康管理。医疗卫生服务需求包括医疗服务需求和护理需求，主要是慢性病和预防治疗和日常护理服务。

现阶段我国老年医疗卫生服务体系存在较大缺陷，具体来看，针对老年人的专属医疗卫生服务主要是由社区提供老年人体检和日常慢性病咨询服务，而专业化、体系化医疗服务的供给缺口较大。究其原因，我国养老机构由民政部门管理，医疗卫生机构由卫生健康部门管理，医保基金由医保部门管理，多头管理造成相关部门权责不明，信息沟通存在障碍，资源分配存在分歧，现有养老机构和医疗机构有机衔接不足，医养结合有待深化。

（四）人才供给不足，专业化程度有待提升

根据光明日报披露的数据，目前我国养老机构和养老社区的养老护理工作人员总数不足100万人，其中养老机构的从业人员近30万人，从2009年至2020年4月，通过民政部鉴定的持有国家职业资格证书的养老护理员不足5万人。从业人员学历、年龄构成来看，其中40岁以上的占到一半以上，高中以下学历占七成，养老护理工作人员的人数和专业技能都远远落后于现实需求。