2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，其中提出：“健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系”。我国在多地已试点“9073”或“9064”养老结构，居家养老成为新时代下我国居民养老的主流选择。因此，增强居家养老服务供给能力、提高居家养老服务能力、促进金融支持居家养老在解决我国当前日益严峻的老龄化趋势发挥着重要作用。本文将介绍我国当前居家养老服务模式和实况，研究发达国家居家养老先进经验，进一步提出以金融支持居家养老体系的构建。
一、我国居家养老服务模式
根据老龄办2008年发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中对居家养老服务的定义，居家养老是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。居家养老服务的实质是让居家老人享受由政府和社会组织提供的专业化、个性化养老服务。我国居家养老服务模式分类如下：
政府强制性推行模式。政府强制性推行模式中政府扮演的角色既是居家养老服务细则的制定者也是执行者。政府中负责居家老人养老服务供给的各级管理人员同时也是各街区、社区居家养老服务机构的负责人。该模式的资金来源主要来自于财政拨款、各级行政组织自筹或社会公益基金与捐赠。政府强制性推行模式将各级政府与各级居家养老相关机构直接紧密连接起来，实现居家养老服务工作推行的一贯性和协整性，养老服务也更易推行和落实。然而，政府强制性模式不利于社会资本和民间资源对居家养老服务的支持。同时，自上而下层级化且高联系的“蛛网式”管理人员组织形式，易导致公事私办、资源配置低效、专业化缺乏等多种问题。
政府委托第三方模式。政府委托第三方模式中政府扮演的角色是居家养老服务供给主导者和监督者，政府不直接参与居家养老服务供给，而是委托给第三方组织全权负责。第三方组织一般为老龄协会、福利院、公益性组织等公办或民营组织，主要负责居家养老服务规划、投资、项目建设及相关法律法规制定、服务标准与细则制定、绩效评估及监督管理等，而政府负责对该类组织进行财政补贴并对其工作进行检查监督。该模式居家养老服务中的无偿性和公益性，一方面在于非营利组织及志愿者组织在居家养老服务供给中发挥作用，另一方面在于福利基金彩票收入或社会慈善捐助由社区投入到居家养老服务建设当中。这种模式有利于实现居家养老服务供给与运行监管相分离，有效降低政府失灵，能进一步发挥社会资源参与居家养老服务工作中，有助于培育和发展专业化、机构化、产业化居家养老服务体系。但在该模式的运行中，政府在选择中介机构时要对其公信度、服务能力与质量进行评估，给予中介机构相当的独立性和财政支持，令其在适度适当的监管体系下尽最大可能为老人提供更丰富、更完善、更高质的居家养老服务。
政府购买服务模式。政府购买服务模式是由政府全部出资或部分出资来向民间组织或企业购买居家养老服务或相关设备，令其作为居家养老服务供给主体。政府购买从独立性和竞争性两方面可以分为四类，独立性是指政府与居家养老服务供给主体之间是相互独立的，竞争性是指居家养老服务供给主体的选择经由市场化机制“角逐”而来的。第一类为非独立性非竞争性模式，该模式下居家养老服务供给主体高度依附政府，政府向该主体提供资金，并决定人员配给，服务供给主体由政府制定缺乏竞争性且运营与决策缺乏独立性。第二类为独立性非竞争性模式，该模式由政府和具有互信的组织建立合作关系提供高度专业化、运营独立化的居家养老服务，政府只作为服务购买的出资方和监管方，而服务供给方则是完全独立于政府的法人主体。但由于该模式缺乏竞争性，存在“寻租”行为风险。第三类为独立性竞争性模式，也是政府公开招标进行居家养老服务购买的模式，服务供给主体既是独立于政府的法人主体，又是通过公开招标市场化机制选出的高性价比的主体，并根据所提供的服务数量、质量来结算相关费用，有利于资源高度配置。而第四类为服务券购买模式，该模式是由政府通过公开招标或直接指定选择居家养老服务供给主体，并为老年消费主体发放服务券（或服务卡），老人自主选择服务机构和项目并通过服务券（或服务卡）来进行结算。该模式可以同时保证政府和居家老人自由选择服务供给主体，实现政府出资和市场运营的模式，但却对监管体系建设要求较高。
社区或家庭主导模式。社区主导模式是基层自治组织的主动性，整合社区周围医疗、文娱、生活等多种公共资源，在社区中普遍建设养老服务机构、场所和服务团队。在居家养老服务中心场所中建立较完备的服务体系，为社区内的各年龄层和需求层的老人提供针对性的生活照料、医疗救助、休闲娱乐、餐饮服务、休闲娱乐等多种服务，被建立精准化的服务老人信息管理体系，为居家老人提供方便快捷的养老服务。家庭主导模式是指在社区居家养老服务体系构建过程中与老人家庭成员主体紧密连接，养老服务机构招募职工时为社区中居家老人家庭中的下岗职工及失业人员等打开通道，使家庭与社区养老相结合。
二、我国居家养老服务现状
我国人口老龄化趋势日益严峻，家庭养老压力日益增大，传统依附家庭赡养的养老模式已无法满足当前需求，老年人对于居家养老、社区养老和机构养老等多种养老服务需求的数量和层次逐渐增加，其中居家养老成为我国当前和未来很长一段时间的主流养老模式。下面是对于我国整体居家养老服务实际情况的分析，并以江西省九江市为例分析该市现行的居家养老服务情况。
1.我国整体居家养老服务实际情况
根据国务院2017年2月28日发布的《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，我国预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增至2.55亿人左右，占总人口比重提升至17.8%，高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老人将增至1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。根据我国当前所试点推行的“9073”和“9064”养老格局，90%及以上的老人需要在社会化服务协助下采用居家养老模式，即预计在2020年约有2.295亿60岁以上老年人口有居家养老需求。
而当前对于居家养老服务的供给而言，根据民政部2014-2018年《社会服务事业统计公报》整理得到表1，2014年到2018年每百名老人拥有床位数始终距离每百名老人拥有5张床位的国际标准存在一定差距，按照2019年每百名老人拥有3张床位计算，2020年居家养老床位数存在688.5万张的缺口。根据表1可知，我国社区养老服务机构和设施及社区互助养老设施供给呈现增长态势。但是，在居家养老服务体系的构建中，我国存在供给总量不足和资源闲置的矛盾，一方面我国处于养老体系构建的发展阶段，供不应求的整体特征短期内无法改变。另外，在居家养老服务中存在专业性和标准化的缺乏，老人个人信息平台与居家养老服务供给信息平台无法实现有效对接，则较难有针对性地满足老人的居家养老需求，造成资源短缺和闲置同时出现。
表1 2014-2018年我国居家养老服务供给情况
数据来源：民政部2014-2018年《社会服务事业统计公报》整理
2.江西省九江市居家养老服务实际情况
居家养老供给目标。2020年1月10日，九江市政府发布《九江市养老服务体系建设发展三年行动计划》。目标指标为到2021年，新增居家社区养老服务设施1242个、社区嵌入式养老院48个，新建居住（小）区配套建设养老服务设施达标率100%。同日，九江市政府发布《九江市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，提出到2020年社区居家养老服务中心（站）覆盖全市100%城市社区、90%以上乡镇和60%以上的行政村，全市养老床位达3.5万张，每千名老人拥有床位数达40张，全市新培训养老服务人员1500名以上。
居家养老供需情况。根据《九江统计年鉴—2019》，2018年末九江市60周岁及以上人口700.9万人，占总人数比重15.1%。九江市2018年城市每一就业者赡养人数为1.76人，农村每一就业者赡养人数为1.72人。2018年九江市卫生和社会工作行业个体工商业337户、从业人员952人、资金数额为5618万元；私营企业共98户、分支机构2户、投资者人数为191人、雇工人数为726人、注册资本为104201万元。2018年，九江市每百名老人养老床位数为3.2张，且存在高端床位紧缺的问题。
居家养老信息平台。九江市于2015年第三季度启动建设实际同意的居家养老信息平台试点。九江市建设“九江市只会养老服务中心”硬件平台，利用全国养老服务热线“12349”及为老人免费配置“一键通”电子呼叫设备，搭建居家养老服务信息对接平台，实现老年人口数据与公共部门数据共享，促进居家养老服务供需资源的有效对接。另外，九江市定期实行引进社会力量参与12349居家养老服务信息平台验收工作。
居家养老服务补贴。根据2019年9月6日，九江市民政局发布的《关于印发九江市居家养老服务补贴实施办法的通知（试行）》，对分散供养的特困人员、享受低保待遇的老年人、重点优抚对象的老年人、计生特殊困难家庭老年人、高龄空巢独居的老年人及100周岁及以上的老年人六个老年群体允许申请居家养老服务补贴，具体补贴情况如表2所示。
表2 九江市居家养老服务补贴标准
三、居家养老国际经验借鉴
由于我国长期以来对家庭养老模式依赖性较强，国内最早提出居家养老的是1973年香港发布《香港社会福利未来发展计划》白皮书，其中提出以社区照顾为安老服务重点，并扩大家务助理服务和增加老人服务中心，而新型社区居家养老模式直到20世纪末才开始出现。在居家养老服务方面，西方发达国家具备起源较早、体系更加完备的优势，甚至日本居家养老比我国要早出现一个世纪。因此，在探索我国特色化居家养老模式构建和完备过程中，可以借鉴其他发达国家的实践经验，下面介绍日本、澳大利亚、美国、新加坡四个国家居家养老先进经验。
日本：完备法律与护理保险。相比我国仅有《中华人民共和国老年人权益保障法》而言，日本关于老年人权益保护及养老设施建设等方面出台了《生活保护法》、《老年人福利法》、《厚生养老金法》、《老龄群体介乎保险发》、《护理保险法》等10余部，建立起完备的养老服务供给、管理和养老设施建设的晚辈法律。在日本的法律体系中，在居家养老方面注重将家庭和家庭赡养列入居家养老服务的前提，而居家养老资金来源主要由财政支出、介护保险金两种方式构成。具有强制性和保护性功能的法律体系有助于社会养老体系的构建与健康运行。日本政府2000年4月实施《介乎保险法》，规定城镇40岁以上有住所的国民强制参保介护保险并缴纳介护保险金，参保国民自65岁后可享用不同标准的介护服务，一方面有助于居家介乎服务覆盖面的扩大，另一方面缓解政府财政支出压力。日本老人提出居家养老服务申请后，经由专门审核和评估机构来确定是否符合介护保险制度相关标准，若符合则可享受合适等级的居家介护服务和生活照料。
澳大利亚：管理流程规范化。澳大利亚居家养老服务形成规范化流程，在服务申请、需求评估、服务供给、费用结算和投诉机制等过程中均有专业化机构与人员来执行。在养老服务申请中，澳大利亚在老年人所在地区设有养老服务联络中心。在需求评估中，澳大利亚有家庭援助评估（HSA）和综合评估（CA）两种，分别适用于希望获得膳食和交通等基本养老服务的老人和需要获取居家医疗照护等身体状况较差的老人。并且，这两种评估方式都设有专门化的评估处，分别为老年人所在地区养老服务评估处（ACRAS）和老年护理评估小组（ACAT）或养老服务评估处（ACAS），在评估员的选择上也极大保持专业性，主要包括医生、护士、社会工作者以及其他卫生保健人员。在评估结果完成后，评估小组将结果书面化表达后寄送给老人让其自行决定是否选择接受所需服务。在服务供给中，澳大利亚根据老人具体身体情况和服务需求程度提供CHSP和家庭护理服务包（HCP）两种类型，CHSP包括家政、个人护理、餐饮、交通、房屋维修和改造、暂缓、临床医疗护理八种基础性家务和医护服务，HCP则是为需要特殊照护的老人提供CHSP及针对性高级医疗护理服务。在费用结算方面，澳大利亚推行社区居家养老服务机构与老人签署居家照护协议，根据老人实际服务需求和经费预算来协助制定养老服务计划，并为经济困难的老人提供经济困难补助。老人所享受的养老服务费用明细实现透明化，在居家照护协议中列明并将账单寄送给老人。在投诉机制中，澳大利亚设立多种有效投诉渠道，包括养老服务投诉计划或健康护理服务投诉委员会及澳大利亚保健从业者管理局，也可以通过通讯、电信等模式来进行投诉，有效保证居家养老服务供给的质量。
新加坡：多代就近居住住房政策。新加坡在推行居家养老服务过程中注重发挥家庭作用，实行鼓励多代就近居住的政策。一种是对有老人家庭或老年家庭实行在住房配置中提供优惠政策，如在减款、贷款利率、地理位置选择、购房补贴等方面提供优待。在贷款优惠方面，新加坡对多代家庭组屋办法提供房屋售价90%的贷款额度和提前三年优先权的优惠，对合选组屋办法实两代同时抽签选房和房屋售价90%的贷款额度。在购房价格优惠方面，对于决定与父母同住或与父母就近居住的年轻人在购房时，再经有关部门核准后给予一次性减免3万新元的优惠鼓励发挥家庭赡养职能来实现居家养老覆盖面的扩大。第二种是在建屋设计中推行适合大多代大家庭居住的多户型组屋，并实行多代同居或近居的购房优惠政策以及最低家庭构成人数严格限定政策。
四、金融支持居家养老服务
央行等五部委于2016年发布《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》中指出：“立足区域养老服务业发展和居民养老需求实际，对居家养老、社区养老和机构养老等不同养老服务形式，积极探索和创新与之相适应的金融产品和服务方式，提供有针对性的金融服务。”而面对我国居家养老服务中机构数量少、资源配给失衡、资金瓶颈、老年人经济压力等多种问题，金融具有个人和企业金融资产优化配置能力，在居家养老服务体系构建中发挥着重要的支持作用。
居家养老服务机构金融支持。针对我国养老服务设施供给不足问题，积极的金融支持有助于迅速增长居民养老领域服务供给与金融服务需求，实现居家养老产业中长期资金供给。有效利用养老产业引导基金和养老产业专项债券，引导社会资本投入到养老产业建设当中，养老产业进一步发展为居家养老提供多元化、专业化的机构选择和设施选择。鼓励信用评级机构与银行等机构合作，对信誉高、还款能力较强的居家养老服务机构提供资金融通优惠，发挥银行业和保险业的功能。银行业为其提供在贷款额度、期限和利息等方面的优惠。保险业与居家养老服务机构密切合作，建立居家养老机构第三方责任保险来实现对机构服务质量的监管以及降低其经营风险，同时也为居家养老机构中的老年消费群体提供商业保险优惠及咨询等金融服务。
增强养老金保值增值能力。针对我国当前老年人各种养老模式费用支付压力大的问题，在完善我国资本市场运行机制和法律法规基础上，推动有助于养老金保值增值产品的设计与推广。当前主要的创新性养老金金融工具主要有养老目标基金、银行养老金理财及养老金信托产品等，出台相应的优惠与便利政策鼓励有能力的养老金产品投资者参与其中。另外，通过不断丰富资本市场养老金投资品种、提升老年人金融服务供给能力、加强投资者保护机制等多种手段，开发出低风险且满足较好满足老年人理财需求的金融产品，进一步促进养老金长期稳健地在资金市场上运行，为需要养老服务的老人减轻经济压力。
多种金融服务丰富居家养老。在不断丰富完备生活照料与医疗护理等居家养老服务基础上，添加为居家养老老人提供金融咨询等服务内容。通过组建专业化金融服务团队来定期向社区老人宣传相关的金融知识，如商业养老保险的选择、以房养老险真假辨别、金融诈骗相关知识的普及等。开展老年人金融理财服务，为老年人养老金投资产品一站式服务。借鉴新加坡先进经验，探索以家庭代际基础的居家养老购房优惠政策， 对有居家养老老年人口的大家庭在购房过程中，由相关方进行审核和批准，对该类家庭购房提供按揭贷款优惠或购买价格补贴。
作者：
王潇湘 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，健康金融课题组助理，西北大学金融学本科生
研究指导：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室主任
