2026年11月9日，《联合国气候变化框架公约》第三十一次缔约方大会（COP31）在土耳其安塔利亚开幕，气候资金目标的落实仍是本届大会的重要议题。继COP29通过新的集体量化气候资金目标（NCQG）后，COP29与COP30主席国于2025年联合发布《巴库至贝伦1.3万亿美元路线图》，提出扩大流向发展中国家气候资金规模的行动方向。2026年11月8日，COP30主席国进一步发布《巴库至贝伦1.3万亿美元路线图实施报告》，对实现2035年融资目标的潜在资金来源进行测算，并提出具体实施建议及进展监测安排。尽管近年来全球气候融资规模持续增长，发展中国家仍面临较大资金缺口，如何扩大国际资金供给并改善融资条件，成为落实既有目标需要解决的重要问题。本文梳理国际气候资金目标的演进及最新进展，分析实现1.3万亿美元目标所需的资金来源与融资机制，并结合COP31相关议程展望后续落实方向。

一、国际气候资金目标的演进与进展

国际气候资金目标已由原有的每年1000亿美元提高至2035年每年至少3000亿美元，并进一步提出每年1.3万亿美元的资金动员目标。2009年， COP15提出，发达国家到2020年每年共同动员1000亿美元，支持发展中国家应对气候变化[1]；该目标于2010年COP16得到正式确认[2]，并在2015年COP21期间延续至2025年[3]。2024年，COP29通过新的NCQG，确定到2035年每年至少向发展中国家提供和动员3000亿美元气候资金，由发达国家发挥牵头作用，资金涵盖公共、私人、双边及多边等来源。同时，COP29呼吁所有相关主体共同努力，到2035年将流向发展中国家的气候融资扩大至每年至少1.3万亿美元[4]。2025年，COP29和COP30主席国联合发布《巴库至贝伦1.3万亿美元路线图》，进一步研究实现这一资金规模所需的融资路径。[5]

原有1000亿美元目标于2022年首次实现，此后资金规模持续增长，2024年的增量主要来自私人资本动员。经济合作与发展组织（OECD）2026年5月发布的最新统计显示，发达国家2022年向发展中国家提供和动员的气候资金达到1159亿美元，较原定2020年期限推迟两年，2023年和2024年进一步增至1328亿美元和1367亿美元。2024年的资金中，1016亿美元来自双边和多边公共融资，约占总额的74%；另外305亿美元为通过公共干预动员的私人融资，46亿美元为气候相关出口信贷。与2023年相比，公共融资规模小幅下降，而动员的私人融资从229亿美元增至305亿美元，成为当年资金总量增长的主要来源[6]。

图1 2022年至2024年发达国家提供和动员的气候资金分布（单位：亿美元）

资料来源：OECD（2026），Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013–2024

注：多边公共资金和动员的私人资金仅统计归属于发达国家的份额。

从全球气候资金的实际流动情况来看，尽管气候投资规模持续增长，跨境流向发展中国家的资金占比仍然较低。联合国气候变化框架公约资金问题常设委员会（SCF）于COP31会前发布的第七次气候资金双年度评估显示，2023至2024年全球气候资金年均达到1.9万亿美元，较2021至2022年增长32%，其中可再生能源发电、电动汽车等领域的投资增长尤为明显。然而，全球气候融资主要发生在各国国内市场，大量资金由本国筹集并用于本国气候项目。同期跨境流向发展中国家的气候资金年均约1830亿美元，仅占全球气候资金总量的9%[7]。

发展中国家未来的气候融资需求还将持续扩大，国内资金和国际融资都需要进一步增长。以中国为例，气候融资独立高级别专家组（IHLEG）2024年的研究预计，到2035年，中国每年气候相关投资需求将达到1.3万亿至1.5万亿美元。作为当前融资水平的参考，气候政策倡议组织（CPI）2026年发布的《全球气候融资全景报告》显示，2024年中国气候融资规模约为7370亿美元[8]。尽管两项研究在投资范围和统计方法上存在差异，相关数据仍反映出中国未来扩大气候投资规模的需求[9]。对于中国以外的新兴市场和发展中国家，IHLEG于2025年发布的研究进一步测算，到2035年，这些国家每年气候与自然相关投资需求约为3.2万亿美元，其中约1.9万亿美元可通过国内公共及私人资金筹集，其余约1.3万亿美元需要依靠国际公共及私人融资[10]。

然而，即使国际气候资金供给持续扩大，融资成本较高、财政空间有限及项目准备不足，仍然制约发展中国家将融资需求转化为实际投资。首先，较高的资本成本增加了项目融资负担。SCF最新评估指出，发展中国家可再生能源项目的融资成本约为发达国家的两倍[11]，部分具有商业收益潜力的项目也难以获得可负担的长期资金。其次，部分发展中国家财政空间有限、债务负担较重，难以通过持续增加贷款满足投资需求，尤其是缺乏稳定经营收入的公共性项目，更需要赠款及优惠融资支持。最后，项目准备和资金获取能力不足也影响融资进度。虽然许多发展中国家已通过国家自主贡献明确气候行动方向，但部分项目仍缺乏充分的成本测算、可行性研究及融资安排，加之国际资金申请和审批程序较为复杂，影响实际融资支持[12]。

二、1.3万亿美元目标的资金来源与融资机制

2025年11月5日，COP29和COP30主席国联合发布《巴库至贝伦1.3万亿美元路线图》，提出扩大国际气候融资的主要行动方向。2026年11月8日，COP30主席国进一步发布《巴库至贝伦1.3万亿美元路线图实施报告》，对2035年国际气候融资的潜在规模及资金来源进行情景测算[13]。报告测算显示，若延续现有政策，到2035年流向发展中国家的国际气候融资预计仅为每年4580亿至4610亿美元，与1.3万亿美元目标仍有较大差距。在进一步强化融资措施的情景下，资金规模有望增至每年1.27万亿至1.41万亿美元。其中，跨境私人融资预计达到8820亿美元，国际公共优惠融资约为3420亿美元，南南合作及其他创新融资渠道将提供补充。这意味着，实现1.3万亿美元目标需要在增加公共优惠资金供给的同时，大幅扩大跨境私人融资规模。

跨境私人融资的增长需要同时发挥公共金融机构的动员作用，并吸引更多投资者直接参与气候项目。IHLEG将其分为两类，一类是通过担保等公共干预措施动员的私人资金，另一类是企业、商业银行和机构投资者根据项目收益与风险直接提供的跨境融资。报告预计，到2035年，直接跨境融资的潜在规模将明显高于公共干预动员的私人资金。这意味着，未来私人融资的扩大将更加依赖气候项目自身的商业可行性，而发展中国家的项目储备、融资条件及投资环境，也将直接影响国际私人资本能够形成多大规模的投资[14]。

针对上述资金来源的增长需求，《巴库至贝伦1.3万亿美元路线图》提出五个行动领域（5Rs），重点通过扩大公共资金供给、改善融资条件及完善实施机制，提高发展中国家获得国际气候融资的能力。

• 在增加赠款与优惠融资（Replenishing）方面，路线图提出扩大发达国家双边公共资金供给，推动多边气候基金增资，并通过资本充足率改革提高多边开发银行的融资能力。这些措施主要为缺乏稳定经营收益的气候项目提供低成本资金，同时增加可用于支持私人投资的公共金融资源。

• 在改善财政空间与债务可持续性（Rebalancing）方面，路线图鼓励债权国与国际金融机构通过气候韧性债务条款、债务转换及债务重组等方式，调整部分发展中国家的偿债安排，以减轻债务支出对公共财政的压力，使其能够将更多资源用于气候投资。

• 在扩大私人资本动员（Rechanneling）方面，路线图提出通过信用担保、首损资金及汇率风险对冲等工具，由公共金融机构分担部分信用损失和跨境投资风险。通过改善项目的风险收益条件，商业银行及机构投资者可以增加对发展中国家气候项目的融资支持。

• 在加强项目准备与融资协调（Revamping）方面，路线图建议将国家自主贡献和国家适应计划与财政预算及投资规划衔接，并通过国家投资平台协调政府、开发性金融机构及私人投资者开展项目准备。重点是形成投资规模、实施主体和融资安排较为明确的项目储备，使已有资金来源能够与具体投资需求对接。

• 在完善金融体系与资本流动规则（Reshaping）方面，路线图提出将气候风险纳入金融监管、信用评级及债务可持续性评估，并推动可持续金融分类标准和信息披露规则的协调。这些制度调整能够改善金融机构对发展中国家气候项目的风险识别及长期价值评估，为跨境资本配置提供更加充分的信息依据。

三、国际气候资金目标落实的未来展望

未来两周，COP31有望在《巴库至贝伦1.3万亿美元路线图实施报告》的基础上，进一步推动国际气候资金目标落实。首先，在资金供给方面，期待通过气候资金高级别部长级对话，推动发达国家进一步落实既有资金承诺，并在扩大公共优惠融资供给、增加气候适应领域的赠款支持方面取得进展。对于2026年已启动的两年气候资金工作方案，希望本届大会能够在前期磋商的基础上形成阶段性成果，明确下一阶段的工作重点和时间安排，逐步推进发达国家资金提供义务的落实。其次，在资金承接方面，期待各方根据实施报告提出的行动方向，加强对发展中国家项目准备工作的支持，推动国家气候投资计划形成具有明确融资需求的项目储备，并由多边开发银行等机构协助开展融资对接。针对项目准备不足、国际资金申请程序复杂等问题，期待多边开发银行等机构在项目开发和融资协调方面提供更多支持，进一步推动简化审批程序，改善资金获取条件，使国际气候资金能够更有效地转化为发展中国家的实际气候投资。最后，在落实进展监测方面，期待COP31推动气候资金行动监测工具（Climate Finance Action Compass）的后续应用，明确数据来源及定期更新安排，并通过监测结果持续评估国际气候融资的增长情况，识别资金供给与2035年目标之间的差距，为后续调整融资措施提供依据。

参考文献

[1] 联合国气候变化框架公约缔约方大会. Copenhagen Accord: Decision 2/CP.15, FCCC/CP/2009/11/Add.1[Z/OL]. 2010-03-30. https://unfccc.int/documents/6103

[2]联合国气候变化框架公约缔约方大会. The Cancun Agreements: Decision 1/CP.16, FCCC/CP/2010/7/Add.1[Z/OL]. 2011-03-15. https://unfccc.int/documents/6527

[3]联合国气候变化框架公约缔约方大会. Adoption of the Paris Agreement: Decision 1/CP.21, FCCC/CP/2015/10/Add.1[Z/OL]. 2016-01-29. https://unfccc.int/documents/9097

[4]《巴黎协定》缔约方会议. New Collective Quantified Goal on Climate Finance: Decision 1/CMA.6, FCCC/PA/CMA/2024/17/Add.1[Z/OL]. 2025-03-27. https://unfccc.int/documents/644937

[5]COP29和COP30主席国. Report on the Baku to Belém Roadmap to 1.3T[R/OL]. 2025-11-05. https://unfccc.int/documents/650953

[6]OECD. Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013–2024[R/OL]. 2026-05-21. https://doi.org/10.1787/ab5eb9ad-en

[7]UNFCCC Standing Committee on Finance. Seventh Biennial Assessment and Overview of Climate Finance Flows: FCCC/CP/2026/10/Add.5[R/OL]. 2026-11-03. https://unfccc.int/documents/662635

[8]CLIMATE POLICY INITIATIVE. Global Landscape of Climate Finance 2026: Drivers of Growth[R/OL]. 2026[2026-11-07]. https://glcf.climatepolicyinitiative.org/drivers-of-growth

[9]注：两项研究均涵盖中国国内及国际来源的气候资金，涉及气候减缓和适应等主要领域，具有一定可比性。主要差异在于，IHLEG的投资需求测算覆盖范围更广，包括自然资本保护、损失与损害等领域，而CPI主要统计可识别的气候减缓与适应融资，覆盖范围相对较窄。

[10]INDEPENDENT HIGH-LEVEL EXPERT GROUP ON CLIMATE FINANCE. Delivering an Integrated Climate Finance Agenda in Support of the Baku to Belém Roadmap to 1.3T[R/OL]. 2025-11-12. https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/delivering-an-integrated-climate-finance-agenda-in-support-of-the-baku-to-belem-roadmap-to-1-3t/ 。注：中国在IHLEG中单独测算，现有资金与未来需求不可直接相减。

[11]UNFCCC Standing Committee on Finance. Seventh Biennial Assessment and Overview of Climate Finance Flows: FCCC/CP/2026/10/Add.5[R/OL]. 2026-11-03. https://unfccc.int/documents/662635

[12]COP29和COP30主席国. Report on the Baku to Belém Roadmap to 1.3T[R/OL]. 2025-11-05. https://unfccc.int/documents/650953

[13]COP30 PRESIDENCY. Implementing the Baku to Belém Roadmap to 1.3T[R/OL]. 2026-11-08. https://cop30.br/en/news-about-cop30/implementation-baku-belem

[14]INDEPENDENT HIGH-LEVEL EXPERT GROUP ON CLIMATE FINANCE. Delivering an Integrated Climate Finance Agenda in Support of the Baku to Belém Roadmap to 1.3T[R/OL]. 2025-11-12: 20–21. https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/delivering-an-integrated-climate-finance-agenda-in-support-of-the-baku-to-belem-roadmap-to

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作者：

庞心睿 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

研究指导：

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任

引用格式

庞心睿，COP31视角下国际气候资金目标的落实进展与实现路径[EB/OL]. 中央财经大学绿色金融国际研究院，2026-11-10 [2026-11-10].